前沿创新突破！广西国土规划集团探索低空空域权属划分技术路径与空间管控策略
低空空域权属划分核心问题
一是土地使用者的空间权属问题。我国现行法律与政策尚未明确土地使用权人对地表以上空间的控制高度，导致实践中存在“无限延伸”与“完全无权”的认知分歧。这一法律空白使得实践中难以界定土地用益物权人对特定高度空域是否享有排他性使用权，地面物权与低空空域使用权边界模糊，既易引发权属纠纷，也制约低空航路的布局。
二是空间权属与地面经济社会活动的协同问题。现行法律与管制规则未结合地类差异，对土地用益物权人的空间权利范围及责任边界进行精细化界定，导致土地用益物权人的空间权责模糊。一方面，土地用益物权人难以明确自身在低空空域中的合法权益，权利受侵害时缺乏法律依据与救济途径；另一方面，主管部门因缺乏与地类匹配的权责划分标准，只能采取“一刀切”的统一管控模式，既可能导致住宅用地、农业用地的低空权益保护不足，也可能限制对商业用地低空资源的高效利用。最终，低空飞行活动的航路规划与功能分区难以满足地面用地类型的实际需求，制约低空空域的合理开发与精细化管理。
国土空间规划下低空空域权属划分技术路径
基于“安全—权益—效率”的核心逻辑，遵循强制规范、规划先行、用途主导、土地权益四项基本原则，本文构建“三级划分、分类界定、坐标落地”的低空空域权属划分技术路径，通过“明确强制性法规管控空间—厘清宗地附属低空空域—界定公共低空空域”的层级划分思路，精准界定低空空域权属。
低空空域权属划分技术路线
一级划分：明确强制性法规管控空间
明确强制性法规管控空间是低空空域权属划分的前置环节，核心任务是依据国家强制性法律法规及技术标准，划定具有最高管控优先级的特殊空域，明确其“禁止或限制使用”的权属属性。该类空间的划分需以国家安全、公共安全为核心导向，采用“法定范围+动态调整”的方式划定边界，具体包括以下3类区域：一是国家安全类空域，主要包括军事禁区、军事管理区及国防科研试验区等，依据《中华人民共和国军事设施保护法》划定，其空间边界需结合军事活动需求精准界定，原则上禁止任何非军事飞行活动，特殊情况需经军事主管部门严格审批。二是航空安全类空域，涵盖机场净空保护区、航线保护区及航空设施管控区，依据《通用航空飞行管制条例》《民用机场净空保护条例》等法规划定。三是应急管控类空域，包括自然灾害救援区、重大突发事件处置区等，依据《中华人民共和国突发事件应对法》动态划定，管控时间及范围随应急处置需求调整。
二级划分：厘清宗地附属低空空域
厘清宗地附属低空空域是低空空域权属划分的核心环节，旨在明确地表权利人享有的“排他性低空使用权”范围，解决“地面权利向上延伸”的边界难题。结合《中华人民共和国土地管理法》对地类的划分（农用地、建设用地、未利用地），依据不同地类的产权属性、利用需求及法规要求，差异化构建宗地附属低空空域使用权的权属划分体系。
建设用地附属低空空域权属划分
建设用地附属低空空域使用权范围界定，需以法定条款为基础，兼顾低空开发现实需求。根据国有建设用地使用权出让合同规范，宗地空间由平面界址垂直面与上下高程界限合围而成。宗地空间使用权的垂直范围，应以建设用地使用权出让合同中规定的建筑限高为界限。基于此，本文提出“基础核心空间+缓冲管控空间”双层次划分逻辑：第一层次为基础核心空间，以建设用地使用权出让合同约定的建筑限高为垂直边界，是土地使用者行使建设、利用权利的核心区域，具有法定排他性；第二层次为缓冲管控空间，是适应低空飞行发展、保障权利人合法权益的补充区域，其核心作用是通过设定垂直距离缓冲区，规避飞行器对地面建筑的安全威胁、噪声干扰及隐私侵犯等问题，是对基础核心空间权益的延伸保护，也是适配低空空域利用需求、完善空间使用权保障的重要补充。
缓冲管控空间的具体范围，需结合用地功能差异化划定。例如，居住用地以“保障居住品质”为目标，重点保障住宅采光、通风等基本功能，通过距离管控防范低空飞行活动对居民安全及隐私的侵害；商业用地则以统筹安全与效率为导向，一方面需降低低空飞行活动对密集人群的安全风险，另一方面需满足物流配送、屋顶起降点设置等商业需求，为低空经济场景落地预留空间。
建设用地附属的低空空域使用权双层次范围示意图
农用地与未利用地附属低空空域权属划分
农用地附属低空空域使用权范围的划定，以保障农业生产核心功能为根本前提，具体边界需结合两大要素来确定：一是保障地面耕作活动的正常开展，避免低空飞行干扰播种、收割等农事作业；二是满足温室大棚、养殖棚舍等现代农业设施的高度及生产安全要求，需预留足够高度以保障设施的正常运行及设备检修，并防范低空飞行活动惊扰畜禽或对作物造成损害。
未利用地附属低空空域使用权范围的划定，需遵循“生态优先、适度利用”原则。其核心逻辑是在严守生态保护红线、不破坏自然环境的前提下，结合地块开发利用潜力确定低空使用边界。未利用地附属低空空域使用权并非完全开放，需重点考量生态敏感性，如沙漠地区避免飞行活动加剧沙化、高原地区保护珍稀动植物栖息地，确保低空资源利用不突破生态承载上限。对于生态约束较弱、具备开发条件的区域，其低空空域可统筹用于通用航空起降、低空探测等公共低空服务。
综上，宗地附属低空空域使用权的划定需遵循“剔除强制管控区域—适配地类功能—明确权属”的标准化流程，其权属统一归属于土地使用者。
三级划分：界定公共低空空域
公共低空空域是指在3000米以下低空范围内，扣除强制性管控空间、宗地附属空域后剩余的公共属性空间，所有权归属国家，由主管部门统一统筹管理。该类空域是承载低空物流、文旅观光、医疗救护、航空护林、安全巡检等场景的核心载体。其使用权配置可采用“申请—审核—确权”的动态管理模式：使用者向空域管理机构提交使用申请，经审核确认符合空域使用规范及安全标准后，即可获得特定时间、特定范围的临时使用权。
低空空域权属划分示意图
低空空域使用权权属空间管控策略
当前我国国土空间规划体系以地表二维空间为核心治理对象，对垂直维度低空资源的三维空间属性考量不足，面临地面权属清晰、空间权责模糊的治理困境。为此，需将低空空域作为独立三维空间要素纳入国土空间规划体系，构建“总体规划统筹、专项规划细化、详细规划落地”的层级管控体系，并通过低空空域专项规划实现权属空间的精准管控。
一是针对强制性法规管控空间，在规划中实行“坐标化落图、刚性化管控”。该类空域是保障国家安全与公共利益的核心屏障，其空间边界需采用三维坐标精准界定，明确禁止或限制飞行的高度范围、时间节点，任何飞行活动均须履行法定审批程序，确保管控无死角。
二是针对宗地附属低空空域，应遵循“地随房走、空随地走”的权属划分逻辑，明确土地使用权人对宗地地表以上、一定高度以下空间的排他性使用权。该部分空间的使用权范围需通过不动产登记予以确权，并标注三维坐标边界。
三是针对公共低空空域，应构建“分层、分区、分类”的弹性管控体系，结合不同区域发展需求制定差异化管控规则。可按飞行高度将其划分为“微低空、低空”两个层级，按功能用途划分为物流配送区、观光游览区、作业飞行区等类型。
其中，宗地附属低空空域用地类型复杂、地面交互性强、利益主体多元，是精细化管控的重点与难点，需兼顾私人权属保护与公共飞行通行需求，构建协同化管控体系。一方面，需明确宗地附属低空空域的权利优先性，预留住宅、工业等用地的应急救援、生产自用空间，保障土地权利人基本权益；另一方面建立空域侵权认定与处置机制，对未经许可擅自闯入宗地附属空域的飞行行为，依法认定为物权侵权，支持权利人通过法律途径排除妨害、追责止损。同时，为破解空域碎片化、飞行绕行效率低的问题，可依托《民法典》地役权规则建立低空通行役权制度，通过供需双方签订协议的方式，在约定高度、航线内设立有偿通行通道，由规划部门统一搭建备案机制、标准化协议与补偿标准，规范低空役权交易秩序，在严防权利滥用的基础上，实现地表合法权益与低空公共通行效率的双向平衡。
