碳排放预算管理的概念内涵与制度定位

碳排放预算管理的概念内涵与制度定位

张雅欣 程尚易 木其坚

“十五五”时期是我国实现碳达峰目标和新一轮国家自主贡献目标的关键时期，也是迈向碳中和愿景的战略启动阶段。在此背景下，地方在能源结构调整、产业结构优化及区域协同减排等方面也面临更加明确而具体的要求，地方碳排放管理能力和治理水平提升的现实紧迫性随之上升[1-3]。为适应治理需求升级，国家加快推进能耗双控向碳排放双控转型。2024年7月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，明确提出推动省、市两级逐步建立碳排放预算管理制度，并在“十五五”期间依据碳排放强度降低目标编制并动态调整碳预算[4]。这一制度创新标志着我国碳治理从能耗管控向碳排放精准管理的关键转型，使碳预算管理成为落实地方碳强度和总量控制的重要制度工具。随着制度要求逐步落地，碳预算管理正进入治理实践阶段，在支撑地方完成阶段性碳排放控制任务方面将发挥着日益重要的作用[5]。

在我国推进碳排放双控制度体系建设和实施的背景下，“碳预算”“碳预算管理”等表述在政策文件和学术研究中高频出现，尽管其最初来自气候科学领域，但不同语境下碳预算或碳预算管理的内涵和指向并不一致。它们既可能指向温控目标约束下的碳排放物理约束量[6-8]，也可能指向服务于政策目标实现的管理工具安排[5,9-11]。概念使用上的语义迁移和混用，容易导致对我国碳排放预算管理制度定位和治理功能的误解，而厘清碳预算管理相关概念的内涵与边界，对于提升制度设计的科学性和政策实践的协调性具有重要意义。基于此，本文聚焦碳预算、碳预算管理、我国碳预算管理三类概念，系统梳理其形成背景、学术研究进展和政策实践特征，构建了涵盖概念属性、适用层级、目标导向、治理逻辑和制度功能等要素的分析框架。通过概念比较辨析，明确三类概念的制度定位和适用边界，为理解我国碳排放双控制度体系下的碳预算管理实践提供理论支撑和概念指引。

 

一、科学语境下碳预算概念的形成与发展

碳预算概念起源于20世纪80年代生态科学领域，用于描述在地球气候系统承载能力限制下，区域生态系统能够吸收并维持气候稳定的碳排放最大容纳量[10,12]。早期研究多关注海湾、湖泊或森林等生态系统内部的碳循环过程，通过分析碳的流动特征，在一定空间尺度上揭示碳输入、输出与留存之间的平衡关系[13]。例如，Rodhouse等[14]通过分析海洋的碳吸收能力来计算碳预算，从而评估爱尔兰Killary港口蚌类养殖的潜在产能；Yanagi[15]等利用观测数据估算东京湾及其邻近太平洋区域的有机碳流量，以揭示海湾系统的碳收支平衡。这一早期概念虽主要服务于生态系统研究，但为后续从更大尺度理解碳循环进而探索人类活动对气候系统影响奠定了方法基础，也成为碳预算概念向气候变化科学领域延伸的重要起点。

随着气候变化科学的发展，碳预算的研究对象逐渐拓展至全球尺度。学术界开始关注人类活动排放的累计二氧化碳对全球平均气温上升的影响关系，进而将碳预算视为在特定排放水平下，为实现特定温升目标所剩余的全球排放空间，该排放空间需遵循特定的碳排放路径（即特定年份下二氧化碳减排要求的基本范围是确定的）。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告[16]将碳预算定义为将全球气候变化控制在给定水平的，全球人为二氧化碳累计净排放量的最大值（这种表述主要关注未来一段时间内的碳排放情况，故也可以称之为剩余碳预算；相对地，全部碳预算指的是从工业化前至本世纪末某一温升目标下全球的二氧化碳净排放总量）。相较于生态系统研究阶段的区域性碳收支分析，这一跨尺度扩展使碳预算具备了全球适用性，成为评估气候变化风险、设计减排路径以及分析政策情景的重要科学基础，也为碳预算向治理领域的制度化转化提供了概念前提。

与此同时，学术界围绕主流温升目标对全球碳预算进行了大量定量研究[6-8,17-20]。Allen等[6]首次从自然科学的角度计算了在2℃温升目标下全球可排放的累计二氧化碳总量，将累计排放量与全球温升建立联系，为碳预算量化研究奠定了方法学基础。Meinshausen等[7]基于概率统计模型估算，为保持2℃温升目标概率为75%的情况下，全球可排放总量约1万亿吨二氧化碳。Tokarska和Gillett[8]基于16个地球系统模式的模拟发现在1.5℃温升目标下自2016至本世纪末全球仅剩130-255PgC（约4767亿-9351亿吨二氧化碳）的碳预算空间。IPCC AR6[16]整合约850个长期排放情景，指出在1.5℃温升下，从2020年起至实现净零排放时的累计排放量为5100（3300-7100）亿吨二氧化碳；在2℃目标下，该值为8900（6400-11600）亿吨二氧化碳。《2024年全球碳预算》（Global Carbon Budget 2024）[20]报告指出，自2025年1月起全球温升目标在1.5℃、1.7℃和2℃时对应的剩余碳排放预算分别为65、160和305Gt碳（约为2350亿、5850亿、11100亿吨二氧化碳），若按2024年全球二氧化碳排放水平，这些剩余碳排放预算大致在6、14和27年内消耗完。这些研究为全球气候治理提供了定量化决策依据，使温控目标从定性愿景转化为可测算的排放路径。

总体来看，碳预算已从早期用于描述生态系统碳收支的自然科学概念，逐步发展为衡量温升控制目标下可允许的累计排放空间，是气候科学语境下理解气候变化风险、评估减排需求和设定政策情景的重要基础。其核心特征在于排放空间的有限性、可量化性且与温控目标紧密对应，为科学评估不同情景下的排放路径提供了必要前提。需要强调的是，碳预算本质上仍属于科学测算概念，本身并不具有治理属性，其在政策领域的应用依赖后续的制度化设计，而非概念内在功能的延伸。

 

二、政策语境下碳预算管理的概念形成与国际实践

在全球气候变化议题日益受到重视的背景下，尤其是《京都议定书》生效后，对碳预算的关注逐步由具体数值向政策管理层面过渡[21-22]。联合国开发计划署（UNDP）《2007/2008年人类发展报告》[23]指出，“碳预算”作为政策管理工具的概念由《京都议定书》首次提出，被用于在特定时期内对温室气体排放设定约束[10,12]。根据相关研究来看，碳预算管理是碳预算概念在政策语境下的延伸和应用，逐渐形成了以排放上限设定、指标分配与政策执行为主要内容的制度化框架，成为部分国家推进国家层面气候目标的重要工具。需要说明的是，国际上尚未形成统一的碳预算管理模式，现有实践主要集中在具有气候立法基础的少数国家。

在政策研究层面，碳预算管理的核心问题在于碳预算总量的确定及其公平分配。大量研究聚焦于碳预算管理中碳排放配额及碳排放权的划分问题，强调应以既定区域碳预算总量为基础，根据公平、效率等原则自上而下逐级划分碳排放配额，量化各国、各地区的碳排放责任[24-28]，并且将人均排放、历史责任与减排能力等指标体系化，形成了丰富的分配框架，用于支持国家间乃至地区间的碳预算管理实践。例如，Gignac与Matthews[24]基于“2℃目标”和“紧缩与趋同”理念，以1990年为基准年，计算各国2035年和2050年的碳排放限额；Kong等[25]结合公平与效率原则，运用DEA模型分析中国2030年省际碳排放权分配，揭示地区间减排能力差异对责任划分的影响。这些研究推动了碳预算管理从概念性讨论走向更关注责任划分和制度可行性的方向。

在政策实践层面，碳预算管理往往强调以国家碳排放目标为基础，在特定时期内针对不同行业和地区设定碳排放上限进行总量管理。例如，《2007/2008年人类发展报告》[23]建议，发达国家以1990年的碳排放水平为参考，制定国家碳预算目标，并将其纳入立法体系；在此基础上，通过与预算目标相一致的碳税或碳市场确定碳价，以市场价格信号调节市场主体的碳排放行为，从而实现总量控制与经济效率的统一。在具体实践中，英国是全球首个通过立法确立国家碳预算管理制度的国家。2008年英国通过《气候变化法案》（Climate Change Act）[29]，承诺到2050年将温室气体排放量较1990年水平减少80%，并在2019年修订法案，将减排目标更新为2050年实现净零碳排放。该法案赋予预算目标法律约束力，明确预算编制、审批与执行的责任分工，并设立独立的气候变化委员会（CCC），负责提出预算草案、评估执行进度与监督政府履责。作为法案实施的核心，英国碳预算制度以五年作为一个周期设定碳预算，2025年2月气候变化委员会提出了第七期碳预算建议方案，即2038-2042年温室气体排放总量为5.35亿吨二氧化碳当量，并将国际航空与航运纳入预算框架，以支撑其“净零排放”长期承诺[30]。英国碳预算管理的整体制度设计强调了预算目标的法定化、监督机制的独立性以及跨周期的连续性，实现了较为成熟的国家层面总量控制框架构建。

总体来看，政策语境下的碳预算管理呈现出以下特征：第一，制度主体集中于国家层面，核心目标是围绕气候立法落实国家减排承诺；第二，以总量约束为核心，通过五年预算周期、配额分配和监督评估对排放总量实施管理；第三，依托市场化和政策化工具促进预算执行，如碳税、碳交易等。

 

三、我国碳排放双控下碳预算管理的政策要求与概念内涵

在我国能耗双控逐步向碳排放双控转型的背景下，碳预算管理被纳入国家碳排放双控体系框架，是强化地方碳排放管理能力的重要制度安排。国家层面通过《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》等文件，明确提出在省、市两级逐步建立碳预算管理制度，要求围绕碳排放强度下降目标开展预算编制和执行管理。这一系列部署，使碳预算管理从原则性要求逐步转化为地方需要具体落实的工作内容，为地方统筹发展与减排提供了制度支撑。

从政策要求看，我国碳预算管理并非独立于碳排放双控目标之外的另一套降碳目标，而是将碳排放双控目标预算化、过程化的地方治理工具，它通过预算编制、指标划分、执行监测和动态调整等环节，将省、市层级的碳排放双控目标转化为可操作、可监测、可调整的年度和中长期管理安排（如图1所示）。具体而言，一是强调预算编制的前瞻性和统筹性，各地区需结合产业结构、能源结构、发展阶段及重大项目布局，在五年规划期和年度层面制定本地区碳预算方案，使预算与经济社会发展预期相匹配。二是突出指标划分的可执行性，根据上级政府下达的碳排放控制目标，结合地区差异合理分解强度和总量约束，将预算目标细化到重点行业和重要领域。三是强化过程监测与形势研判，建立预算执行监测预警机制，及时识别偏离目标风险并提出调节建议。四是建立动态调整机制，根据经济运行、能源供需和碳排放强度完成情况，对碳预算安排和政策工具进行适度调整，增强碳预算管理对实际发展的适应性。例如，在省级碳预算因重大项目布局调整而出现阶段性压力的情况下，可优先在市级层面通过统筹协调对碳预算进行内部调剂；若相关压力经评估难以在区域内部协调消化，可通过向上级政府反馈项目的必要性、预期碳排放影响及相关碳排放置换方案，探索在碳预算管理框架下作出差异化安排。

从概念内涵看，我国碳预算管理既承接了碳预算和国际碳预算管理实践中“在一定时期内对碳排放设定约束”的基本思路，又在我国碳排放双控体系下形成了具有本土特征的制度逻辑和定位。一方面，与以立法化总量控制和独立机构监督为核心的国家碳预算制度不同，我国碳预算管理并不分配国家层面碳排放，而是以碳排放双控目标（“十五五”时期以碳排放强度目标为主）为基础，结合国家和地区五年规划、年度任务和结构调整政策[5,9,11]，制定地区碳预算目标，这一点突出了碳预算管理在地方治理中服务碳双控的功能定位。另一方面，我国碳预算管理强调过程管理，将预算编制、目标分解、趋势研判、执行监测、政策调节和年度决算等环节有机结合，使预算执行成为地方节能降碳日常管理的重要组成[5,11]。由此，我国碳预算管理在概念上可以被理解为，在地方政府管辖范围内，根据碳排放双控目标对特定时期内二氧化碳排放规模与结构变化作出预算化统筹安排，在不同区域及行业层面进行碳预算指标划分，并通过监测预警、政策调节、决算评价等环节强化过程管理，以支撑碳排放双控目标落实[5]。

需要指出的是，推进碳预算管理实践仍面临一系列现实挑战和实施难点。在数据基础方面，碳预算管理高度依赖能源消费和碳排放统计数据，但在市级层面能源统计口径不统一、数据完整性不足的问题仍较为突出，部分行业和能源品种的统计数据存在缺项或滞后现象，制约了碳预算测算和指标合理分解。在模型工具方面，碳预算管理对建模能力和技术工具提出了更高要求，无论是预算编制阶段的碳排放趋势分析，还是执行阶段的监测预警，都需要依托相对成熟的测算模型和分析工具。但当前多数地区在模型构建、参数设定等方面能力仍然有限，制约了碳预算管理从“定排放、分指标”向“动态管理”的转变。在政策调节方面，碳预算管理的有效运行有赖于配套政策工具的支撑。在年度执行过程中，即便通过监测预警识别出碳排放偏离预算目标的风险，地方政府仍可能面临“如何调节”的现实问题：既缺乏与碳预算管理直接衔接的政策工具组合，也缺少针对不同情形的操作指引和经验积累。这些问题共同决定了，碳预算管理在当前阶段更应被视为一个需要在实践中不断完善的过程性治理工具，其实施效果有赖于数据体系、技术能力和政策机制的协同提升。

 

图1 我国“十五五”期间碳预算管理流程及难点

四、我国碳预算管理的制度定位：基于概念比较辨析

前文梳理了不同语境下碳预算、碳预算管理相关概念的形成脉络、研究进展与实践特点，可以看出这些概念虽同样关注碳排放治理，但在不同研究和政策语境中具有多重含义。在此基础上，本研究构建了统一的分析框架，对不同语境下碳预算相关概念进行系统比照，以更清晰地呈现其差异，并阐明我国在推进碳排放预算管理过程中所采用的概念内涵及制度定位。分析框架包含概念属性、适用层级、目标导向、治理逻辑和制度功能等五方面要素（如表1所示）：概念属性对应概念最初的提出背景及其知识范畴；适用层级对应其在治理体系中的作用范围；目标导向反映概念在不同治理需求下所指向的核心问题；治理逻辑呈现概念在治理实践中的运作方式；制度功能则揭示其在治理体系中的角色定位。

从概念属性看，碳预算产生于气候变化科学领域，是基于气候模型和升温约束推算未来可允许累计排放量的科学测算概念，并不直接承担治理功能。碳预算管理的国际实践则是在国际气候治理制度框架下形成的政策概念，强调将排放上限制度化、法定化，并通过配额分配与监督机制确保气候目标的实现。相比之下，我国碳预算管理的提出来自能耗双控向碳排放双控转型的政策背景，是碳排放双控制度体系下嵌入地方治理链条的行政管理工具，其内涵与前两种概念存在本质差异。

从适用层级看，碳预算在气候科学领域主要用于测算全球或区域尺度的排放空间，不直接对应具体管理主体。国际上已有的碳预算管理实践主要在国家层面开展，如英国通过国家立法明确五年周期的碳预算，对全国碳排放进行系统性管理。我国的碳预算管理则明确定位于省、市两级，不涉及国家层面的预算编制与分配，是地方政府在降碳目标约束下开展排放管理的制度安排，其适用范围具有鲜明的本土特征。

从目标导向看，碳预算以温升控制为目标导向，其排放空间由气候系统的物理约束反推得到，具有明确的科学含义。碳预算管理的国际实践则以完成国家自主确定的减排承诺或气候目标为导向，通过预算设定、分配和合规机制确保排放不突破国家预算上限。相比之下，我国的碳预算管理并非独立设定新的降碳目标或是分解全国层面的减排目标，而是以实现碳排放双控为目标导向，围绕既定目标对地方碳排放水平和变化趋势进行统筹安排，其功能在于服务降碳目标实现，而非替代目标本身，这一目标导向更紧贴地方治理实践。

从治理逻辑看，碳预算依托气候模型进行排放情景推算，本身不涉及执行、监督或管理等治理环节。碳预算管理的国际实践通常以专门立法为基础，在国家层面确定若干年为一个周期的碳预算目标，并通过相应的评估和监督机制推动预算执行。我国碳预算管理则是在碳双控体系下，强调在五年规划期内统筹碳预算总量和分配安排，通过年度碳排放核算开展当年决算，根据经济运行、能源消费和碳排放形势对后续年度预算作出必要调整，并结合日常的监测预警和政策调节工作，形成五年统筹、当年决算、逐年调整的管理节奏，这一治理逻辑更侧重于提升地方政府对碳排放变化的感知和调控能力。

从制度功能看，碳预算主要用于确定排放路径、评估减排需求，是气候政策制定的重要科学依据。碳预算管理的国际实践通过配额分配、排放约束和价格信号引导国家层面实施碳减排，是实现气候承诺和减排目标的制度化工具。而我国碳预算管理的制度功能在于统筹地方发展与碳排放控制，通过预算管理提升地方治理能力，是支持地方落实碳排放双控政策的重要治理工具。

表1 三类概念的比较与辨析

 

综合来看，碳预算、碳预算管理与我国碳预算管理在概念属性、适用层级、目标导向、治理逻辑和制度功能等方面呈现出系统性差异。碳预算源于科学测算，侧重温控目标下的排放空间推算；碳预算管理的国际实践形成于全球气候治理体系内部，强调通过立法化机制实现总量控制与责任分配；而我国碳预算管理不同于英国等基于国家层面碳排放总量控制为核心的碳预算管理逻辑，而是服务地方实现碳排放双控的行政治理工具，其制度定位在于将碳排放双控目标转化为地方可执行的治理安排，是确保碳排放双控取得实效的重要制度安排。

五、相关结论

在碳排放双控制度体系构建和碳预算管理实践推进的背景下，厘清碳预算管理相关概念对于准确把握制度设计、提升政策执行的规范性和有效性具有重要意义。本文系统梳理了碳预算、碳预算管理与我国碳预算管理三类概念的演进脉络，构建涵盖概念来源、适用层级、治理逻辑等维度的分析框架，通过比较辨析，明确了我国碳预算管理的制度定位与功能边界。

研究表明，碳预算并非单一含义的概念，其在科学研究、国际气候治理和我国碳排放双控制度中的概念和定位存在显著差异。其中，碳预算属于气候科学领域概念，重点在测算特定温控目标下的未来可排放空间，碳预算管理的国际实践强调在国家层面落实总量约束与责任分配，而我国碳预算管理是在碳排放双控体系中形成的本土化治理工具，其制度定位在于服务地方落实碳排放双控目标，通过预算编制、执行监测和动态调整等环节，将碳排放目标要求转化为可执行、可调节的治理安排。因此，不应将我国碳预算管理简单等同于科学意义上的碳预算测算，也不应简单照搬国际上以国家排放总量为核心的管理模式。厘清三类概念的边界，有助于准确理解我国碳预算管理在碳排放双控中的制度定位，从而为地方政府在开展碳预算管理时把握功能定位和实施边界提供清晰参照。

 

未来，随着碳排放双控体系不断完善，我国碳预算管理需在数据支撑体系、方法学标准化、动态调节机制及制度衔接机制等方面持续深化，推动碳预算管理从制度设计向治理效能转化，为实现碳达峰碳中和目标与经济社会全面绿色低碳转型提供制度保障。