“十五五”时期加快城乡要素双向流动政策研究

受历史因素影响，我国长期存在城乡二元分割的局面，已成为当前制约高质量发展的突出短板。一方面，劳动力等生产资源大规模、持续性地从农村向城市集聚，为城市快速发展注入强劲动力，同时农业转移人口市民化保障不足又制约城镇化质量；另一方面，乡村资源外流突出，资本、技术、人才等要素下乡渠道不畅，部分乡村空心化问题明显，农村发展受限于资源要素不足，与城市发展差距明显。习近平总书记高度重视城乡融合发展，强调要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局。推动城乡融合发展，促进要素在城乡之间双向流动、高效配置，既是解决当前“三农”问题的现实选择，也是实现中国式现代化的长远之策，对于全面建设社会主义现代化国家具有重大而深远的意义。

     

一、我国推动城乡要素双向流动的实践

（一）顶层设计：为推动城乡要素双向流动提供政策保障

2019年4月，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》颁布，明确了我国城乡融合发展的顶层设计，强调以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，将“完善城乡融合发展体制机制”列为重大改革任务。近年来，有关部门根据党中央决策部署，不断完善相关配套政策，各地也开展了大量试点和实践，为进一步破除要素流动壁垒，推动城乡融合发展积累了经验，城乡要素双向流动取得阶段性成效。2025年，我国城镇居民、农村居民人均可支配收入分别为56502元、24456元，城乡收入比值降低至2.31；农村居民收入实际增速达6.0%，高于城镇居民的4.2%，表明乡村发展内生动力持续增强。

（二）人口要素：流动规模扩大但流动机制仍有不畅

农业转移人口市民化有序推进，城乡公共服务均等化水平不断提升。习近平总书记指出，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键，城镇化最基本的趋势是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移。2025年我国常住人口城镇化率达67.9%，较2012年提升14.8个百分点。农业转移人口市民化制度不断深化，城区常住人口300万以下城市落户限制基本取消，城区常住人口300万至500万城市落户条件进一步放宽，超大特大城市积分落户政策不断优化。顺应进城人员增加需要，城镇住房、教育、医疗基础设施逐步完善，进城农民及子女可享受便利可及的基本公共服务。同时，乡村基础设施条件快速提升。截至2025年底，农村自来水普及率达到94%，农村电网平均供电可靠率达到99.9%，行政村100%通宽带、90%以上通5G网络，建制村快递服务覆盖率超过95%。教育、医疗、社保等城乡公共服务普惠均等条件不断优化，为人口双向便利流动创造了有利条件。

人口要素双向流动的保障机制仍有待完善。一是2024年我国户籍人口城镇化率仅48%，与常住人口城镇化率67%相差19个百分点，约2.5亿进城农民仍存在“半市民化”现象，在城镇和家乡反复流动。这一方面是由于农村转移人口在城市的子女入学、住房保障、医疗养老保障等方面仍面临隐形门槛，另一方面则是由于城、乡的就业岗位仍不充足，进城农民不得不在城市岗位和农业生产中进行平衡。总体看，近年来乡村人口仍在持续流出，乡村振兴亟需的产业、技术人才仍然短缺。据有关部门统计，截至2025年底，全国各类返乡创业人员累计超过1510万人，涉足农业、文旅、电商等领域，有效带动了农民增收，但与乡村振兴人才实际需要仍有较大差距。当前乡村的基础设施条件、公共服务保障水平仍存在历史欠账，加之缺乏系统性的产业发展环境和职业发展空间，乡村对青年返乡的吸引力仍显不足。

（三）土地要素：改革试点深化但市场化流动尚存困难

农村土地制度改革稳步推进，集体经营性建设用地入市促进土地要素有效流动。2014年，中共中央、国务院印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，初步在全国选取30个左右县（市）行政区域进行试点。2023年，自然资源部开通全国土地二级市场交易服务平台，城乡统一要素市场建设迈出关键一步；当年全国范围内共完成农村集体经营性建设用地入市725宗，面积1.35万亩，总成交金额188.4亿元，其中农民直接获得收益11.2亿元，改革的红利效应初步显现。浙江省德清县等试点县在农村集体经营性建设用地入市、农村产权交易平台打造、农业标准地政策创新等方面实践形成的成功经验，为破除农村土地资源要素流动障碍提供了有益探索。

土地要素市场化高效配置仍有待优化。一是农村土地确权登记尚未全面完成，产权不清问题仍有存在，土地流转规范化仍需加强，限制了土地资源的盘活利用。据统计，截至2025年6月，全国仅约七成宅基地完成登记发证。二是集体经营性建设用地入市的增值收益分配机制、承包地经营权流转价格形成机制尚不健全。国家层面尚未出台统一的收益分配指导政策，农民财产性收益难以充分实现。特别是在宅基地“三权”分置改革中，由于长期流转面临产权不稳定预期，农民参与意愿偏低，乡村土地要素仍难以真正“流得动、盘得活”。

（四）资本要素：乡村投资持续加大但促进机制有待健全

财政金融“双管齐下”，乡村发展投入持续加大。2024年全国一般公共预算农林水支出达2.7万亿元，较2019年增长18.4%，土地出让收入用于农业农村的比例稳步提高。金融支持农村发展的力度不断加大，截至2024年底，全国普惠型涉农贷款余额14.4万亿元，同比增长14.4%；信贷资源持续向脱贫地区和特色产业倾斜。截至2025年2月，我国乡村振兴债券累计发行699只，累计发行规模5025亿元，为乡村发展提供有力的资金支持。各地在资本要素流向乡村的模式探索中形成丰富经验，如安徽省怀宁县以蓝莓为主导产业，搭建“政银担企”四方合作平台，获得专项授信5.7亿元，带动全县村域蓝莓种植超10万亩，年吸引游客超百万人次。

     

乡村发展资金缺口仍然巨大，资本下乡保障机制尚不健全。一是资本要素下乡仍需进一步扩大规模。解决农村发展不充分问题、实现乡村全面振兴所需要的资金庞大，“十五五”时期仍需进一步创新投融资机制，拓宽资金来源渠道，加大投资规模。二是资本下乡普遍面临“用地难、融资难、回报周期长”的困境。资本下乡并非单一的资金输入，需要与土地、劳动力、技术等要素形成有效协同，当前农村土地流转机制不健全、项目审批流程繁琐等问题，导致资本下乡的制度性交易成本较高。社会资本投资农业农村领域存在动力不足与规范不够的问题。

（五）县城载体：推动城乡融合发展但仍存系统性短板

县城载体能力稳步提升，推动城乡融合发展的基础支撑不断夯实。习近平总书记指出，要推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进城乡融合发展。当前，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的比例近30%，成为农业转移人口城镇化的重要载体。应以县城发展为契机，进一步推动城镇化进程、发挥好“以城带乡”作用。一方面，为农业转移人口提供除大城市之外的另一种选择，通过取消落户限制、放宽落户条件，推动资源要素向县域和乡镇下沉，确保农业转移人口不仅“流得进”，更能“扎下根”；另一方面，以市场化改革为牵引，引导资金、技术等要素向农业农村流动，通过促进县域产业与人口集聚协同发展，吸引转移人口回流创业就业，打通城乡要素双向赋能的通道，加速实现城乡一体化发展。如福建晋江一方面强化县城产业与公共服务功能，使其成为农村人口转移落户的主阵地；另一方面凭借雄厚的实体经济创造充足就业岗位，有力推进了外来务工人员的市民化，从而塑造了“城乡一体、共荣发展”的良好局面。

县城载体“以城带乡”作用仍面临系统性短板。一是县域规划碎片化问题突出。县城、中心镇、一般乡镇及村庄规划之间缺乏有效衔接，部门规划各自为政，导致空间布局分散、功能重叠与资源错配并存。二是县城产业空心化问题普遍。部分县域产业结构单一，传统农业比重偏高，二三产业基础薄弱，容易陷入“产业弱—人口走—资源荒”的恶性循环。三是城乡公共服务水平仍然不均。教育、医疗、养老等优质资源仍向县城过度集中，乡镇和村级服务供给不足，对人才和资本的承载力和吸引力有待进一步提升。这些短板削弱了县城承接城市功能外溢、带动乡村发展的枢纽作用，成为城乡要素双向流动的“中梗阻”问题。

     

二、国外城乡要素双向流动模式借鉴

（一）美国：市场主导的城乡要素双向流动模式

20世纪20年代后，伴随工业化浪潮加速，美国城镇化率突破50%临界点，人口过度向城市集聚引发交通拥堵、环境污染、住房紧张等城市病。在此背景下，美国依托市场驱动机制，构建以城乡功能互补为核心的要素双向流动模式，有效缓解了城市承载压力，推动形成城乡协同发展的新型城镇化格局。

在产业要素配置上，美国通过政策引导构建工农协同产业链。一方面，通过农业法设立农业补贴基金，支持农业机械化与规模化发展，推动玉米、大豆等农产品向城市食品加工、生物能源等产业输送；另一方面，出台郊区税收减免政策，鼓励汽车制造、电子等城市工业向农村周边扩散，如密歇根州底特律的汽车零部件企业向周边农村迁移，带动农村就业与配套产业发展。在空间要素优化上，依托高速公路网络构建“大都市区-卫星城镇-乡村社区”三级体系，鼓励城市资本参与农村基础设施建设，推动教育、医疗等公共服务资源向郊区延伸。例如，加州硅谷周边的圣何塞小镇凭借便捷交通吸引科技企业设立研发中心，同时承接城市人口居住需求，形成“工作在城市、生活在乡村”的格局。此外，美国通过农村金融体系创新，设立联邦农业信贷银行，为农村土地流转、农业科技研发提供资金支持，促进资本要素在城乡间高效循环。

（二）德国：政策驱动的城乡等值化要素配置模式

二战后，为恢复工业经济，德国大量农村劳动力涌入城市，城乡发展失衡问题凸显。为此，德国以“城乡等值化”为目标，以制度设计推动要素均衡配置，其中土地要素整治成为核心抓手。

德国通过《土地整理法》构建系统性土地治理体系。一是建立土地置换机制，鼓励分散农户通过自愿交换实现耕地集中，巴伐利亚州通过土地整理将平均农户经营规模从1950年的15公顷扩大至2020年的65公顷；二是实施村庄更新计划，将整理后节约的土地用于农村基础设施建设，要求每个村庄至少配备幼儿园、医疗站、文化活动中心等公共服务设施，且道路、供水、供电等基础设施标准与城市统一。在劳动力要素流动上，德国设立“农村职业培训基金”，联合企业与职业院校开展农业技术、乡村旅游等技能培训，吸引城市青年返乡就业。此外，德国通过《区域规划法》划定“城乡融合发展区”，推动城市资本与农村资源合作，如北莱茵-威斯特法伦州的乡村地区与科隆、杜塞尔多夫等城市共建“农产品直供体系”，实现农产品从田间到城市餐桌的高效对接。

（三）日本：制度创新的东亚小农社会城乡要素配置模式

日本与中国同处东亚，在人地关系紧张、农业经营规模受限、乡村人口老龄化等结构性特征上高度相似，其城乡要素双向流动的探索对中国具有直接的镜鉴价值。在人地矛盾突出与人口结构剧变的双重约束下，日本通过“四维联动”机制构建城乡融合体系：以专业人才培育激活乡村人力资本，以制度创新保障农民主体地位，以六次产业化提升农业附加值，以城乡等值化政策缩小公共服务差距。

在人口要素流动方面，日本建立了系统的“新农人”培育体系。针对农业人口老龄化和青壮年流失问题，政府从2012年起实施青年务农补贴政策，配套推行“认证农业者”制度，制定农业改善计划的认证机制，为新型农业经营者提供融资贴息支持。在土地要素配置方面，通过税制改革和经营权流转制度创新提升土地资源配置效率。东京都推行生产绿地保护政策，将都市农业纳入城市规划的有机组成部分，同时放宽农地法人资格管制，促进土地向专业经营主体集中。在资本要素下乡方面，日本建立了工商资本与农民的利益联结机制，在法律层面限定工商资本股权配额，保障农民主体地位；在实践层面推动“六次产业化”，通过农产品加工、直销、农家餐厅等形式，将产业链附加值留在乡村。在制度保障层面，日本构建了城乡等值化的政策体系，通过转移支付和“故乡纳税”制度实现城乡公共资源配置均衡化，通过养老、医疗保险制度实现基本公共服务均等化。

     

（四）经验启示：市场主导、政策驱动与制度创新

美国市场主导下的城乡功能互补、德国政策驱动下的城乡等值化配置、日本制度创新下的小农社会融合模式，对我国具有重要的启示意义。

一是要坚持市场主导与政府引导相结合，既要充分发挥市场在要素配置中的决定性作用，通过产业链延伸激发城乡互补的内生动力，也要在土地、资本等关键领域完善政府引导机制。

二是要以土地整治和产权改革为突破口，借鉴德国《土地整理法》推动耕地集中与村庄更新的经验，在全面完成确权登记的基础上探索土地置换机制，为规模经营和资本下乡创造空间条件。

三是要构建产业链延伸与利益联结机制，借鉴日本“六次产业化”和限定工商资本股权配额的做法，将产业附加值留在乡村，通过“保底收益+按股分红”等形式确保农民在要素流动中持续受益。

四是要推进城乡公共服务等值化，以德国“城乡等值化”理念和日本“故乡纳税”制度为参照，在县域层面统筹配置教育、医疗、养老等资源，缩小城乡生活质量差距，为要素“流得动、留得住”提供坚实的制度基础。

三、“十五五”时期我国城乡要素双向流动政策建议

（一）深化“人地钱”关键要素改革

人口要素方面。科学有序推进农业转移人口市民化，全面落实“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，推动教育、医疗、养老等公共服务与常住人口挂钩，稳妥解决2.5亿农业转移人口的“半市民化”问题；发挥县城作为城镇化重要载体的功能，有序承接农业转移人口，疏解大城市人口集聚压力；对于农业转移人口较多的城镇，加强基础设施建设的倾斜支持。完善人才返乡配套支持政策，提升乡村公共基础设施服务水平，让人才在乡村既能“引得来”更能“留得住”。实施返乡创业兴业扶持计划，为高校毕业生、农民工等群体提供创业培训、贷款贴息、税费减免等优惠政策支持；完善乡村产业投资保险产品供给，更好支撑创业产业落地。

土地要素方面。扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证，扩大农村集体经营性建设用地入市范围，探索农村闲置宅基地盘活利用方式与市场化流转模式。完善农村承包地经营权流转价格形成机制，健全农村土地增值收益分配机制，明确村集体、农户与政府之间的合理分配比例，深化“三权”分置制度改革。依法维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。

资本要素方面。继续加大政府财政和金融机构对乡村发展的支持力度；探索设立城乡融合发展基金，发挥乡村振兴债券引导作用，带动社会资本流向乡村发展的重点领域和薄弱环节。简化资本要素下乡审批流程，降低制度性交易成本；配套做好土地、劳动力等要素协同。扩大农村承包地经营权、集体资产使用权等抵质押范围，对涉农企业、农民合作社等新型农业经营主体给予信贷贴息、保险补贴和税收优惠。规范和引导乡村发展领域社会投资，建立健全风险防范机制。

（二）强化县城载体功能，畅通城乡要素流动

县城作为连接城市、服务乡村的重要纽带，是推进城乡融合发展的关键空间层级。建议因地制宜将城乡融合发展纳入县域国土空间总体规划，县城建设突出“以城带乡”作用，统筹考虑城乡人口、产业、基础设施和公共服务布局。研究推行城乡功能组团发展模式，通过规划协同、基础设施互联、利益共享机制，实现功能互补：城市聚焦经济增长极功能，发挥科技创新、高端服务和对外开放的引领作用；乡村强化生态屏障、粮食安全、文化传承和宜居功能，形成错位发展、优势互补的协调发展态势。加快完善县域综合交通网络和数字信息基础设施，促进商品、服务、技术和信息高效流动。推动城乡要素交易平台跨县域、跨市域联通，打破行政区域壁垒，实现要素在更大范围内优化配置。

（三）推动城乡产业协调发展，构建城乡要素融合体系

探索建设城乡产业协同发展园区，推动城乡产业深度融合与优化要素配置。通过规划引导和政策激励，鼓励城市企业将产业链中的加工制造、仓储物流、技术研发等环节有序下沉至县域，构建立体化、梯度化产业生态体系。县城凭借相对完善的公共服务与基础设施，承担管理决策、研发设计等总部职能；中心镇或重点乡镇利用土地与劳动力优势，承接规模化生产与组装环节；村庄依托闲散劳动力与闲置空间，承接初级加工、手工组装或包装等灵活生产环节，将城市的技术、资本、管理经验与乡村的土地、劳动力、特色资源紧密结合，实现产业链在城乡之间的有机延伸与重构。

（四）提升城乡公共服务水平，推动优质资源普惠共享

继续深化城乡服务共同体模式，推动城市优质学校、医院、文化机构与乡村对应单位组建“教共体”“医共体”，实现师资、管理、技术等核心资源的常态共享与下沉。一方面加快乡村数字基础设施向乡村覆盖，重点提升网络覆盖质量与居民数字素养，使线上教育、远程医疗、智慧政务等服务能够畅通直达；另一方面持续推进农村道路、供水、能源、物流、信息等基础设施提档升级，重点补强县乡村三级物流体系短板，缩小城乡“硬件鸿沟”。通过“软性资源共享”与“硬件基础夯实”相结合，有效增强城乡公共服务承载能力与吸引力，为人才、资本等要素在城乡间双向流动与优化配置奠定坚实的物理与数字基础。

参考文献