城市地下空间“平急两用”规划建设思路与路径研究

城市地下空间与“平急两用”理念耦合互联已成为提升城市韧性、优化国土空间开发、促进城市可持续发展的新思路和新方向。通过合理利用地下空间资源，建设地上、地下一体化开发与功能集约机制，构建完善的地下空间“平急两用”设施体系，可在减少地表资源占用的同时实现环境效益与防灾效能的协同增效。

中国工程院院刊《中国工程科学》2025年第4期发表北京工业大学研究团队的《城市地下空间“平急两用”规划建设思路与路径研究》一文。文章立足国土空间安全与韧性城市建设需求，聚焦城市地下空间“平急两用”协同规划的理论建构与实践路径。通过借鉴国内外相关建设经验，分析城市地下空间“平急两用”规划建设发展脉络与研究进展，以优化地下空间布局、提升城市地下空间利用效率、增强城市应对突发事件的能力为主要目的，提出了“平急两用”功能与地下空间体系的动态耦合机制，构建了城市地下空间“平急两用”建设的整体框架。从空间治理层面、规划设计层面和工作体系层面开展了“平急两用”理念下城市地下空间规划路径的探索，为地下空间建设与“平急两用”理念相耦合提供了理论支撑和方法路径，也为我国“平急两用”理念与其他城市相关专项规划传导耦合提供了可借鉴路径。

地下空间开发与利用是城市发展到一定阶段的必然产物。从我国新型城镇化发展的战略视角分析，多数中心城市及核心功能区普遍面临空间承载力不足的困境。在此背景下，地下空间资源开发作为破解城市空间约束的创新路径，其战略价值主要体现在空间重构效能、城市治理赋能、可持续发展动能三个维度。同时，我国城市发展也面临着灾害链叠加 ‒ 耦合 ‒ 累计 ‒ 扩大影响的复合型灾害风险，以“1·7定日地震”“4·3花莲地震”和“北京23·7特大暴雨洪涝灾害”为例，三者都形成了不同复杂程度的灾害链，次生火灾、次生水灾、次生地质灾害、次生公共卫生事件等次生灾害复合发生，进一步增加了风险防控和应急处置的复杂性及难度。因此，将地下空间定位为“第四国土”资源进行系统性开发，已成为实现城市安全集约化发展、培育经济增长新极核的关键路径。通过立法明确地下空间权属关系，建立“规划 ‒ 建设 ‒ 运维”全周期管理体系，可最大限度释放其经济、社会、生态、安全等综合效益。早在19世纪末，全球学者们就提出了线性城市、双层城市立体化等新概念，并从可持续性、韧性、宜居性等方面提出了城市地下空间的发展框架和评价指标。步入21世纪，我国已把合理开发利用城市地下空间资源视为城市的重大发展策略之一。至今，我国地下空间发展迅速，向更深层次、更综合性、更可持续的方向发展，并不断提出构建地下综合体及地上、地下城的概念，充分打造立体化城市系统。

1990—2010年，我国逐步将城市建设“平战结合”地下工程法定化。2020年，我国为统筹发展和安全、提高城市韧性，开始推进“平急两用”公共基础设施建设。2023年4月，中央政治局会议首次提出“平急两用”公共基础设施建设的概念。2023年7月，《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》审议通过。2023年10月，中央金融工作会议强调，加快“平急两用”公共基础设施等“三大工程”建设，构建房地产发展新模式。我国学者响应国家政策，从“平急两用”公共基础设施的规划路径、转换机制、标准制定、韧性评估、落地方案、经济政策等方面进行了深入研究。

“平急两用”是对“平灾”“平疫”“平战”等概念的延伸，是对应急场景的综合考虑，是对韧性城市理念、韧性国土空间建设的演进，“平急两用”公共基础设施建设是韧性国土空间发展观的重要体现，因此如何在城市国土空间规划中实现“平急两用”理念的传导耦合是未来亟需解决的理论议题。本文通过借鉴国内外典型案例经验，分析城市地下空间“平急两用”规划建设的发展脉络与研究进展，对城市地下空间“平急两用”规划建设的实践路径进行探索，并构建出地下空间“平急两用”规划建设总体框架，提出与“平急两用”理念传导耦合的城市地下空间规划策略，以期为其他城市相关专项规划与“平急两用”理念相互耦合、动态传导提供借鉴思路与实现路径。

（一）城市地下空间“平急两用”发展脉络

随着地下空间开发技术的不断进步和政策的逐步完善，地下空间与“平急两用”结合的可行性日益增强。城市地下空间是支撑国土空间优化和韧性城市建设的重要战略资源。国家政策强调统筹规划与复合利用原则，要求强化安全韧性建设并推进“平急两用”基础设施布局。为此，政府出台了一系列政策来鼓励和支持地下空间的开发利用以及“平急两用”设施的建设，并同步完善市政、旅游等配套条件，制定相应建设规范，建立“1+N+X”政策体系。《关于加强城市地质安全风险防控的通知》明确要求将地下空间开发与地质灾害防治统筹规划，《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》为地上、地下空间复合利用及地下空间“平急两用”建设提供了政策依据。这些政策为地下空间与“平急两用”结合的实践提供了有力保障和支持。研究人员通过借鉴国际地下空间与城市防灾的耦合关系，提出了我国如何利用地下空间进行城市综合防灾建设的建议以及建设城市三维地下空间的建设思路；同时应注重地下空间与“平战结合”政策的关联，并对建设时序、转换方案和地下存量资源再开发利用提出一系列管控方案；应从地下综合体的建设角度出发，运用韧性城市建设理论，提出兼顾环境保护、资源利用、应急功能、经济社会功能耦合规划思想理念下的地下空间开发策略，构建地上、地下一体化结构的地下空间开发模式。

（二）城市地下空间“平急两用”研究进展

1.功能融合与动态转换机制研究

“平急两用”的精髓在于实现同一空间内日常使用功能与应急保障功能的有机融合和高效转换。典型国际实践如日本福冈的天神地下街，通过线性廊道设计、多出入口布局及防灾设施集成，将商业空间与防灾避难功能有机结合。加拿大的蒙特利尔“地下城”则通过庞大的互联互通网络，在克服气候极端性影响的同时，构建了兼具休闲商业与大规模疏散通道双重功能的韧性空间。研究表明，此类成功案例的关键在于“平 ‒ 急”空间界面的预留设计以及“平 ‒ 急”功能模块的兼容性设计，这些设计元素共同构筑了功能转换的物理基础和操作可行性。这种功能的灵活切换与“平急两用”强调的动态适应性高度一致，为我国在地下空间“平急两用”建设中平衡日常需求与应急场景提供了重要借鉴。国内研究与实践在此基础上进行了本土化探索。诸如广州珠江新城花城广场、金融城起步区以及遵义星悦茂地下商业长廊等项目，通过空间预控与设施复合化设计，积极探索了人防、交通与商业功能的集成模式。然而，当前研究亦面临关键挑战：在老旧城区更新背景下，复杂的产权结构、有限的空间尺度和高昂的改造成本极大地制约了空间预留和设施兼容机制的有效实施。在此类约束条件下创新功能适配机制（如微空间弹性利用、共享型设施配置策略），仍是国内研究亟待突破的重点方向。

2. 技术韧性与智慧赋能支撑研究

技术赋能的深度、广度被证实为保障“平急两用”功能转换效能效率和系统安全性的核心支撑。国际研究前沿集中在构建基于多源信息感知、智能分析决策与韧性生命线保障的技术集群。日本在相关实践中尤为强调技术韧性，如整合室内外数字地图系统对设施内部状态（结构安全、环境参数）和救援信息进行实时监控。蒙特利尔“地下城”不仅包含商业和交通功能，还融合了文化、医疗、政务服务等场景，这种多业态协同的模式可为我国地下空间“平急两用”建设提供灵感，如将应急物资储备库与商业仓储结合，实现“平时运营、急时调用”。国内技术应用研究与实践正加速跟进，重庆解放碑地下环道工程部署的全时域监控、智能交通调度系统及独立应急廊道，有效验证了技术在保障日常通行与应急疏散双重目标中的效能。广州金融城起步区规划中的“立体分层开发”、综合管廊与应急避难场所复合设计等思路，也指向了技术创新在实现复杂目标（如交通分流与灾害防控并存）中的支撑作用。

3. 规划建设的制度协同框架研究

多元主体有效协同与清晰的政策框架是地下空间“平急两用”规划建设落地的根本制度保障。国外研究深入剖析了运用多样化政策工具引导与激励韧性开发的实践经验，日本发布《都市再生特别措施法》，通过允许在特定区域突破原有容积率限制、鼓励地下空间多功能开发等方式，换取开发商配建防灾设施的义务，实现了法规层面的创新协同。蒙特利尔“地下城”的规模性发展亦离不开长期的城市规划法案引导与资源整合，通过整合地铁站、商业区、办公空间等设施，实现了土地资源的立体化开发，极大提升了城市空间的利用效率。这种存量资源盘活和低效空间改造的思路，与“平急两用”理念所倡导的“优先利用城市低效或闲置建筑”政策方向一致。在国内实践中，诸如重庆解放碑环道工程的成功实施、广州金融城起步区的顶层设计以及遵义星悦茂的地下空间改造升级，都不同程度地体现了政策引导和规划控制对其“平急两用”特性的塑造作用。

综上所述，国际经验（以日本、加拿大为代表）的深化研究揭示了地下空间实现“平急两用”的关键要素：立体化／一体化的开发模式（如站城一体、与公共空间连接）、技术赋能（数字化监控与管理）与灵活的政策法规框架。研究表明，这些经验，特别是“站域防灾一体化设计”“存量空间智慧化韧性改造”等方面的地下空间规划建设模式，为我国从“单一应急”向“全灾种防御”升级的城市韧性建设提供了重要参考。同时，国内实践的快速发展（如重庆、广州、遵义等地的工程探索）显示出积极的本土化进展。这些实践不仅验证了地下空间“平急两用”理念的可行性，也逐步积累了中国经验，例如，在超大城市核心区复杂地下网络（如解放碑环道）、新城CBD大型地下综合体（如广州金融城）以及利用地下商业设施实现功能灵活转换（如遵义星悦茂）等方面的探索。然而，现有研究也普遍指出，如何在地下空间规划、设计、建设、管理全链条更系统地贯彻“平急两用”理念，特别是在老旧城区改造或新兴项目开发中更有效地协调多元主体、整合资源，仍是亟待深入研究和实践突破的关键问题。

（一）城市地下空间“平急两用”概念辨析

1. 城市地下空间规划

地下空间开发利用是依法依规开展的国土空间立体化工程，其核心内容涵盖战略研究、规划设计与技术实施三个维度，具体表现为依托法定规划开展工程建造，并对建成项目进行运维管理的全周期管理流程。《北京中心城中心地区地下空间开发利用规划（2004—2020年）》是我国首个大城市的地下空间专项规划，将地下开发层次分为四个梯度：浅层（0~10 m）、次浅层（10~30 m）、次深层（30~50 m）以及50 m以下的深层战略储备空间开发。2008年，深圳颁布的《深圳地下空间开发利用暂行办法》和武汉发布的《武汉主城区地下空间综合利用专项规划》中都将地下空间利用层次分为浅层（0~10 m）、次浅层（10~30 m）和次深层（30~50 m）。青岛、杭州、沈阳、南京、成都、苏州等新一线城市都将地下空间开发层次划分为浅层、中层、深层三个梯度，其中深层开发层次大多在30 m以下。综上所述，可大致将我国地下空间开发深度分为浅层、中层、深层三类，其中中层可细分为次浅层与次深层两类（见表1）。

表1　地下空间开发深度分类表

地下空间开发的形式多种多样，如共同沟、地下交通设施、地下商业设施、地下娱乐场所等。这些设施不仅能够有效缓解城市地面空间的压力，还能提高城市运行效率和生活质量。同时，地下空间开发还具有战备效益、经济效益和社会效益。在战备方面，地下空间可以作为重要的防御设施；在经济方面，地下空间开发能够带动相关产业的发展；在社会方面，地下空间开发能够提升城市形象和居民生活质量。同时，地下空间具有空间资源丰富、环境稳定、安全性高等优势，是建设“平急两用”设施的理想场所。地下空间可以避免地面交通拥堵和自然灾害的影响，为“平急两用”设施提供安全的运行环境。地下空间还可以与地铁、地下通道等交通设施相结合，建造地铁、地下快速路、地下停车库、地下步行系统，有效扩大交通空间供给，提高交通效率。在解决交通矛盾的同时，也加强了交通与公共空间的水平连通和地上、地下空间的立体协同，丰富和扩展了土地利用与交通系统的立体互动关系与范畴，形成便捷的疏散通道和救援网络，对繁荣经济、保护环境、激发城市活力等，都产生了牵引作用和连锁效应。因此，地下空间在“平急两用”设施建设中具有巨大的潜力和优势。

2. “平急两用”公共基础设施建设

“平急两用”公共基础设施是基于“平时运营，急时转换”理念构建的复合型城市安全载体，其核心功能表现为“平急转换”双重属性：在常规运营周期内承担文旅康体、商业活动、科技教育等日常服务功能；当遭遇突发公共卫生危机或重大自然灾害时，则通过快速功能转换机制演变为应急避难与医疗救护综合体，形成城市应急管理的空间缓冲载体（见图1）。

图1　“平急两用”公共基础设施建设内容框架

本研究基于韧性城市理论和全生命周期管理理念，在吸收国内优秀研究经验的基础上，对“平急两用”公共基础设施建设模式进行系统性探讨。其实践价值主要体现在以下两个维度：一是效能优化层面。该模式通过构建基础设施的多模态功能转换机制，显著提升城乡公共空间的韧性阈值。区别于传统基础设施的静态功能定位，“平急两用”范式创新性地建立功能动态调适机制，在常规运维期（“平”时）与应急响应期（“急”时）之间形成无缝衔接的协同系统。二是资源整合层面。该模式创新性地提出“存量活化 ‒ 增量优化”的双轮驱动策略。具体而言：① 在实施路径上，运用空间资源复合利用技术对城市低效资产进行功能重塑。例如，通过模块化改造将文体场馆转化为具备应急指挥、物资储备、方舱医院等复合功能的韧性节点；② 在规划理念上，融合“平战结合”“平疫结合”等既有理论，构建三维空间协同开发模型。重点针对超大城市建成区，建立包含地下空间在内的立体化应急网络体系，提高城市整体空间资源利用率。这种系统化的改造策略不仅填补了城市功能短板，更形成了“平时保民生、急时强应急”的动态平衡机制。

（二）地下空间“平急两用”规划建设的总体思路

通过分析以上国内外“平急两用”地下空间建设典型案例及设计思想，本研究总结出地下空间结合“平急两用”公共基础设施案例七大要点：功能复合、高效转换、系统完备、经济可行、环境舒适、机制保障、精细管控。我国地下空间“平急两用”建设需要依托商业、交通、市政、文娱、防灾、景观等多功能耦联融合，通过地质、规划、建筑、市政、交通、景观、结构、设备、造价等多专业共同协作，统一地下空间规划区域内供电、给排水、消防、人防、商场等各类设施，归并设置，以便于有力提升空间品质及效率，形成一个资源共享的地下公共韧性空间体系，总体建设思路与技术路线见图2。

图2　地下空间“平急两用”规划建设技术路线

1. 聚焦深层地下空间公共基础设施系统

在新型城镇化进程加速推进的背景下，我国超大、特大城市已全面进入以空间资源优化配置为核心的存量型发展阶段。受限于浅层地下空间资源的过度开发与碎片化利用现状，当前可有效开发的优质浅层地下空间已接近承载极限，这与持续增长的城市基础设施需求形成尖锐矛盾。更为严峻的是，在高密度建成环境下，浅层开发面临着工程技术复杂化、经济可行性降低以及次生灾害风险加剧等多重困境。在此背景下，构建深层地下空间“平急两用”公共基础设施系统，通过数字孪生技术实现规划方案的三维可视化推演，采用模块化装配式建造工艺提升施工效率，并集成物联网感知体系实现运营状态的实时监测，将成为突破城市空间资源瓶颈的关键路径。针对此，有学者提出了地下空间支撑下的城市轨道交通多能源融合系统构想，阐述了常态时期（“平”时）、极端条件下（“急”时）相应系统的运行模式，并提出了如何增强城市“生命线”系统防灾韧性的建设方案。建设深度融合交通疏导、市政管网集约化布局与战时防灾救援、人员隐蔽等复合功能的系统性工程，可拓展城市空间承载力，并最终构建起立体化、韧性化的城市地下空间公共基础设施系统。

2. 地上与地下协调统一，以重点功能为导向

在城市空间立体化开发进程中，构建地上、地下协同体系应遵循功能互补与空间整合原则。通过将交通枢纽、市政管网、商业综合体等设施向地下空间梯度迁移，可释放地面空间用于优化人居环境与产业布局。在具体实施层面，宜结合城市更新工程开展系统性设计：在道路拓宽改造中嵌入综合管廊层级网络，同步实施架空线缆入地工程以消除视觉污染；依托海绵城市专项建设，将生态修复区与地下调蓄设施进行空间叠合，实现绿地景观提升与内涝防治的双重效益。对于地下公共服务体系，应建立“平急转换”机制，重点发展地下文化场馆、健身空间及便民商业等配套设施，其功能配置需与地面社区服务中心形成服务半径的互补覆盖，通过竖向交通核实现空间效能倍增。同时，采用模块化设计增强地下设施空间适应性，并预留战时防护转换接口，最终形成全天候、全要素、全周期的公共服务复合体。

3. 兼顾城市防灾减灾需要，整合重构区域地下空间资源

在全球气候变暖引发极端气象事件常态化的背景下，城市地下空间作为防灾减灾关键载体的战略价值持续提升。学者认为未来要运用防灾减灾理念，对地下空间进行以“适灾”为导向的更新重构，并提出了城市地下空间恢复韧性发展策略，对地下空间灾后三个阶段的恢复韧性体系建设提供依据。同时需警惕地下空间高密度开发带来的系统脆弱性——地铁枢纽等高密度人流节点与地面建筑通过密集的出入口形成立体连通，当遭遇内部透水、电气火灾或突发事故时，复杂空间拓扑结构将导致疏散路径识别困难，应急救援响应效率严重滞后。因此应构建多维度立体网络结构，通过智能技术建立空间功能“平急转换”机制，在新建区域实施空间拓展与功能预埋，既有区域推进结构改造与智能连接，重点区域强化垂直叠合与“平急转换”。规划层面需遵循系统韧性、动态适应与智慧运维准则，将地下商业体与交通核进行协同设计，在地铁站厅层预置多功能防护单元，最终实现避难场、信息流、疏散网的多网融合，形成兼顾防灾效能提升与空间品质优化的韧性基底，推动地下空间资源开发与城市防灾减灾格局建设的协同发展。

（三）地下空间“平急两用”规划建设的整体框架

遵循上述研究思路，构建了地下空间“平急两用”规划建设的整体框架模型（见图3）。构建安全可靠、灵活转换、快速恢复的地下空间治理体系，以满足城市在“平时”和“急时”的不同需求。在“平时”，地下空间可用于商业、停车、交通、人防等；在“急时”，则可迅速转换为应急避难所、物资储备库等。开展地下空间资源调查评价，科学评估地下空间资源环境承载能力、自然灾害影响特征和地下空间开发适宜性与安全风险，明确可利用资源的规模、质量和三维空间布局。根据地下空间的特点和需求，进行功能布局规划，如在商业区下方设置停车场，在公园下方设置应急避难所等。规划地下空间的交通网络，确保人员和物资在“急时”能够迅速疏散和转移，同时，设置必要的应急通道和出口。规划地下空间的设施和设备，如通风系统、排水系统、照明系统、消防系统等，确保地下空间的安全性和舒适性。制定地下空间从“平时”到“急时”的转换方案，包括功能转换、设施转换、人员转换等。

图3　地下空间“平急两用”规划建设整体框架示意图

（一）空间治理层面

1.空间优化，技术创新

在城市规划中，应充分考虑地下空间与“平急两用”结合的需求，实现地下空间资源的优化配置和高效利用（见图4）。科学规划布局，建立地下空间分级开发体系，明确重点区域功能定位，制定专项开发方案。完善协同机制，加大宣传演练力度，建立跨部门联席决策平台，制定地下空间与应急设施建设标准导则，确保规划的科学性和可行性。强化技术创新，提升地下空间开发利用效能，提高设施的应急转化能力和使用效率，并依托建筑信息模型（BIM）、地理信息系统（GIS）等技术建立数字孪生平台和“平急转换”智慧监测系统，集成环境监测、应急通信、物资调配等功能模块，最终实现地下空间资源可视化统筹。

图4　地下空间“平急两用”规划建设空间治理优化路径

2. 分层次开发，分目的使用

遵循地下空间多功能融合开发理念，应建立“平急兼容、战备融合”的复合型建设体系。地下空间规划需构建平急功能转换机制，通过模块化设计实现民用需求与防护要求的动态平衡——既要避免单一采用人防工程标准导致建设成本冗余，又要防止普通工程标准难以满足应急防护需求的双重矛盾。在实施层面推行“功能梯度式配置”策略，核心区采用三级防护体系实现平急快速转换，一般区域设置双层结构，兼顾商业与人防需求，边缘区侧重基础功能预留改造接口。同时需建立动态评估机制，科学配比“平时服务”与“急时战备”的空间容量，通过可变隔断系统实现空间效能叠加。地下综合体应设置可拆卸防护单元，商业街区预埋通风滤毒系统接口，停车场配置战时物资储备模块，最终形成“一次建设、多维应用”的复合空间载体，实现战备效益、经济效益与社会效益的多维度价值提升。

3. 政策引导，完善机制

政府应出台相关政策来引导地下空间与“平急两用”结合的实践。包括制定地下空间开发利用的优惠政策、鼓励企业和社会资本参与地下空间与“平急两用”设施的建设等。同时，完善相关机制，确保地下空间与“平急两用”结合的有效实施和可持续发展。通过明确地下空间总体布局、使用性质及功能、开发强度、“平急两用”设施配套指标、管理要求等内容，实现对地下空间“平急两用”建设的有效控制。包括建立严格的监管制度和评估机制、加强部门间的协作和配合等。这些政策和机制的完善将为地下空间与“平急两用”结合的实践提供有力的制度保障。

（二）规划设计层面

1.转换“平急两用”防灾思维模式

面对城市地下空间设施的潜在安全风险，应以“大概率”思维应对“小概率”事件，由原来的“单一应对”模式向“平急两用”防灾思维模式进行转换。在地下空间设施全生命周期管理中，应建立“预防 ‒ 应对”联动的韧性提升机制，创立全要素探测、全空间评价、全信息融合新理念。在规划编制层面，需开展多维度灾害模拟分析，整合区域地质特征与水文要素建立风险分级模型。给确需建设的重点工程配套智能监测系统与应急功能转换模块，对既有设施应基于灾变因子诊断结果制定分级改造策略，重点优化地下综合体的防水密闭构造与疏散通道网络。在实施建设层面，需构建“空间 ‒ 设施”联动的防护体系，新建项目采用可变式隔断系统预置应急功能接口，既有建筑通过增设智能排水单元与防火分区提升抗灾冗余度，最终形成“规划前置防控 ‒ 设计弹性冗余 ‒ 运维动态调整”的全链条防灾体系，实现地下空间平急功能的无缝转换与灾害损失的有效控制。在日常管理中应做好应急处置的智慧化、精细化管理工作。开发利用地下空间，合理配置人防工程、雨洪调蓄、地下物流、综合管廊、市政场站等功能，全面提升城市抗风险、抗冲击能力，尤其是对提升基础设施薄弱的老旧街区的防灾应急能力，增强城市韧性非常重要。

2. 结合城市更新建设“平急两用”地下空间

在城市更新进程中，地下空间作为城市功能重构的战略载体与存量空间优化的核心对象，需立足建成区的现实约束与发展诉求，贯彻“平急两用”的规划理念，积极盘活城市存量地下空间资源、弥补城市应急功能短板，构建“功能活化、结构优化、智能强化、风险弱化”的梯度更新策略，并针对城市存量地下空间“活力化”建设与适应性优化策略提出综合评价模型。在具体实施中，应依托国土空间基础信息平台整合地质环境、基础设施等多源数据，通过空间叠合分析精准识别地质灾害易发区、洪涝易发区、管线老化区等风险敏感区域。同步建立大数据智能评估模型，从空间连通度、设施冗余度、应急响应度三个维度量化地下空间韧性效能，重点诊断轨道交通节点与综合管廊系统的脆弱环节。针对评估结果，可采取模块化改造策略，对历史遗留设施实施防护性能升级，新建工程预埋应急功能转换接口，低效空间则通过功能置换重构服务网络，最终形成“数据驱动诊断 ‒ 智能迭代优化 ‒ 效能动态反馈”的韧性提升闭环体系。对存量地下空间资源进行梳理，包括老旧地下设施、未充分利用的地下空间等，并评估这些资源的改造潜力和“平急两用”功能的兼容性。最后结合城市更新项目，对老旧地下空间进行改造升级，植入“急时”功能，如应急避难场所、物资储备库等。在新建地下空间时，预留“平急两用”功能转换接口，确保在紧急情况下能够迅速转换为应急设施。构建地下应急救援疏散通道网络，加强与地面应急设施的衔接，推动地下空间与地面设施的联动发展，提升城市的整体应急防灾能力。

3. 智慧赋能地下空间“平急两用”规划建设

在城市地下空间综合治理领域，信息壁垒与数据碎片化问题长期制约着空间资源的协同效能。多源异构数据的标准化缺失与跨部门协同机制不足，导致规划决策、应急响应等环节存在系统性偏差。当前，需构建“空天地井”四位一体的全流程数据链，实现地质本底与地下构筑物的三维透明化表达，在此基础上建立包含规划审批、智能监测、动态韧性评估的智慧中枢平台。技术革新方向应聚焦“数字孪生体”的深度应用，将区块链技术嵌入工程数据确权流程，借助边缘计算实现地下空间“平急两用”建设的实时反演优化。在运维层面需开发具备自学习能力的空间效能诊断模型，通过物联网感知网络捕捉结构形变、能源消耗等关键指标，构建“感知预警 ‒ 智能诊断 ‒ 决策优化”的闭环管理体系。这种“数字底盘+智能中枢”的新型基础设施，不仅能提升既有地下资产的全生命周期价值，更通过空间功能弹性置换机制实现“平急两用”的韧性跃迁，为城市立体化发展提供底层支撑。

（三）工作体系层面

1. 多渠道融资

在地下空间开发投融资领域，需构建“平急协同、权责共担”的多元资本运作体系。贯彻“受益主体参与投资”原则，通过产权收益分配机制将地下空间“平急两用”设施运营收益与开发主体、使用单位形成利益联结——商业综合体实施物业费附加征收制度，居住区推行人防车位收益分成模式，实现“平急两用”设施“平时服务”价值转化。政府投资聚焦于战略支点工程，重点保障跨区域疏散通道、综合防护枢纽及智能监测网络等系统性工程建设。市场资本则通过特许经营、收益权质押等方式参与经营性“平急两用”设施开发，形成“政府筑网、市场织点”的立体投资格局。在实施层面建立地下空间“平急两用”工程效能审计制度，对商业类项目按防护等级配置要求折算容积率奖励，居住类项目则将人防建设成本纳入房价形成机制，通过“成本内化 ‒ 效益外溢”的良性循环激发多元主体投资积极性，构建平急效益双提升的可持续融资模式。

2. 强化管理

为实现地下空间“平急两用”功能的高效转化，需构建“全周期 ‒ 多维度”的防护效能保障体系。人防工程作为城市安全防护的战略性设施，同时也是地下空间“平急两用”设施的重要组成部分，其平战功能转换能力直接影响城市战争潜力与应急响应效能。针对当前存在的“重平轻战”管理倾向，应建立“功能适配型”监管机制，通过模块化设计实现防护单元与民用空间的弹性区隔。在运维层面需实施“双轨制”维护标准，对地下空间“平急两用”设施建立智能监测网络实时追踪设备状态，结合大数据技术构建设施维护溯源体系。特别需强化商业类人防工程的战备约束，将防护性能维护纳入特许经营协议，对擅自改动主体结构的行为建立“黑名单”追责机制。通过建立“平急转换效能审计”制度，将地下空间“平急两用”设施的平急转换效率与容积率奖励挂钩，激发市场主体参与设施维护的内生动力，实现战备效益与经济效益的动态平衡。

3. 标准体系保障

现阶段，为做好“平急两用”公共基础设施的建设工作，北京、杭州、长沙等超大／特大城市出台了适用于当地特定类型建筑的“平急两用”相关标准，但多局限于设计阶段，且缺乏统一标准，不仅在国家层面可能造成标准化和真正合用的应急设施底数难以摸清，也可能造成经济条件下区域应急协调调度不兼容等问题，因此亟需加强顶层设计，制定统一的“平急两用”公共基础设施标准体系。

标准化是经济社会发展的基石，是促进城市地下空间规划与“平急两用”公共基础设施建设高质量发展的重要手段。在上述背景下，为落实《国家标准化发展纲要》《“十四五”推动高质量发展的国家标准体系建设规划》，补齐城市应急能力建设短板，应构建地下空间“平急两用”公共基础设施全生命周期标准体系，从标准层面助力地下空间“平急两用”公共基础设施标准化建设，引领地下空间“平急两用”公共基础设施高质量发展，提升城市应急保障能力。

4. 多主体运维

从公共服务设施运营过程中涉及的主体来看，根据具体的所有者、经营者、使用者情况，可采用多主体运营的内部结构。目前我国存在多种关于城市公共基础设施经营主体的模式，包括政府运营、市场治理和非营利组织经营管理，两方甚至多方共同运营等。每种模式都有其独特的优点和局限性，政府运营可能在资源调配上更有优势，但可能缺乏市场的灵活性和创新性；市场治理模式强调效率和创新，但可能忽视公平和普惠性；非营利组织运营某种程度上与政府运营类似，作为政府代表人或者投资者代表人进行运维，具有一定的灵活性，可以运用某些市场手段，但资源调配能力以及市场活力相对不足。多主体管理结合合作方的模式具备优势，但在实际操作中可能存在协调和整合的难题。我国经济体制的变迁使得运营主体的选择更加复杂，需要考虑如何整合不同主体的优势，管理好各方的利益关系，并构建地下空间“平急两用”设施“平转急”“急转平”双向转换的预案、方案和转换机制，以及双向转换运维时的资金计划和政策（见图5）。

图5　地下空间“平急两用”双向转换规划建设示意图

城市地下空间与“平急两用”理念耦合互联已成为提升城市韧性、优化国土空间开发、促进城市可持续发展的新思路和新方向。通过合理利用地下空间资源，建设地上、地下一体化开发与功能集约机制，构建完善的地下空间“平急两用”设施体系，可在减少地表资源占用的同时实现环境效益与防灾效能的协同增效。然而，在现有实践中仍面临技术、制度和管理等方面的挑战：技术层面存在地下空间碎片化开发与系统化布局的矛盾；制度层面面临权属界定模糊与政策激励不足的困境；管理层面亟需突破部门壁垒建立协同机制。

为应对这些挑战，同时面向城市高质量、可持续发展需求，政府应加大技术研发力度、出台更加优惠的政策、明确各部门的职责和权限等。同时，还需要完善部门协作平台与应急响应联动网络，形成合力推进地下空间开发和“平急两用”设施的建设，推动地下轨道交通、地下空间低效及存量用地再开发的多维联动。未来，随着城市化进程的加速和突发事件的频发，地下空间与“平急两用”结合的实践将越来越广泛。因此，应进一步加强相关研究和实践探索，激活社会资本参与动力，不断完善地下空间开发和“平急两用”设施建设的技术和管理体系，深化地下空间分层开发技术标准，研发平急功能转换的智能决策模型，整合物联网感知与大数据分析技术，构建全生命周期安全评估体系，为城市的可持续发展提供有力保障。