政策解读 | 土储专项债操作要求“出炉”，看地方如何进行土地收储和专债发行

目录

一、土储专项债操作具体要求

（一）政策目标

（二）操作主体

（三）收储范围及对象

（四）回收后再使用限制

（五）土地价格要求

（六）专项债发行的期限

（七）还本付息模式

二、土储专项债申报流程

三、北京土储专项债的发行情况和特征

（一）北京市土储专项债发行情况

（二）北京市土储专项债发行特点

 1.北京发行的土储类专项债并未用于收购闲置土地

 2. 项目偿债资金来源及偿债保障

四、 广东省拟收购土地和专项债发行情况

（一）广东省闲置土地收购计划

（二）土储专项债券的发行情况

（三）广东省首批土储债主要特征

通过安排专项债券资金回购土地，减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。

使用专项债券资金用于收回收购土地由纳入名录管理的土地储备机构具体实施。当前《土地储备机构名录（2020年版）》中涉及的储备机构主要为市县一级的土地储备中心、产权交易中心和不动产登记中心。确保了债券资金使用的合法性和规范性，避免了资金滥用和违规操作。同时，也强调了土地储备机构在收回收购土地工作中的职能作用。专项债券对应的土地储备项目中的储备地块，必须在全民所有土地资产管理信息系统中有储备地块标识码。

所收购土地必须产权清晰。根据《土储管理办法》“对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理原集体土地所有权或国有建设用地使用权等各类不动产权利注销登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。”

所收购土地需符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划。

申请发行专项债券的土地储备项目须纳入土地储备计划。收购标的优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。《通知》明确了收地的优先级和范围，有助于优化土地资源配置，提高土地利用效率，同时，也体现了中央层面政策对房地产市场健康发展的支持。

土地回收后，原则当年不再供应用于房地产开发。

确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。

收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。

土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。

有关决策机构要根据市场形势、合同履约情况等，集体决策确定基础价格下调幅度，经与土地使用权人协商一致并经公示无异议后，报市、县人民政府批准确认。

用于土地储备的专项债券发行和使用应当严格对应到项目。一个土地储备项目由单个或多个地块组成，专项债券资金可在同一土地储备项目内不同地块之间调剂使用，但以单个土地储备项目为单位，确保项目融资收益平衡。

针对“自审自发”试点地区，土地储备项目经省级人民政府审核批准后，省级财政部门即可组织发行专项债券。此前据国务院办公厅公布，“自审自发”试点地区包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省、河北雄安新区。

《通知》强调，要审慎、稳妥运用专项债券支持土地储备相关工作，不得利用专项债券资金反复回购，造成债券资金空转、虚增财政收入等问题。

储专项债不涉及后期建设运营，通常发行期限短，据土储建设期限和土地出让收入回收周期的特点，土储专项债的发行期限，原则上不超过5年，具体可根据项目周期和管理要素等特点，报省级财政部门确定。

土储专项债的收入主要是土地出让收入，成本是闲置用地的收购成本，通过收入、成本测算，确保项目净收益能够有效覆盖融资本息。

项目筛选:市县自然资源部门和土储部门共同筛选项目报本级财政核实，经本级政府批准后上报省自然资源厅，省厅筛选后组织财政厅等相关单位会审后报省人民政府批准。

项目汇总:市(州)自然资源部门汇总市本级、各县(区)项目需求报自然资源厅。自然资源厅汇总各市(州)和省本级项目情况和年 度专项债券项目资金需求，报财政厅。

编制、报审分配方案: 财政厅结合全省项目情况和资金需求，会同自然资源厅编制年度专项债券额度分配方案，并报省人大常委会批准同意。

纳入储备库管理:财政厅根据省人大常委会批准意见，将批准同意的项目反馈各市(州)人民政府和自然资源厅，并纳入储备库管理。

编制申报材料:各级自然资源主管部门或土地储备机构编制对应项目的实施方案、法律意见书、财务评估报告(简称"一案两书”)等申报材料以及相关要件，项目实施单位同步将申报项目录入财政部穿透式监测系统。

县级初审：县(区)自然资源部门汇总项目申报资料，组织发展改革、财政、生态环境等部门进行初审，审核项目的真实性、可行性和合规性。

市级复审:市(州)自然资源部门组织发展改革、财政、生态 环境等部门对市本级项目进行初审，审核项目的真实性、可行性和合规性，并汇总全市项目申报资料，会同财政局复核申报资料，确定项目优先序后，报自然资源厅。

省级审核:自然资源厅汇总全省拟申报专项债券用于土地收储项目资料，会同财政厅组织专家对项目进行综合评审，根据评审综合得分情况确定发债项目和发债时序。自然资源厅将评审通过的项目，按优先序报财政厅纳入备选库管理。

债券发行:财政厅根据自然资源厅提出的专项债券发行建议，分批次制定专项债券发行计划、额度、期限，报省人民政府同意，提请省人大常委会批准后，发行专项债。

资金使用:各级财政部门应当加强专项债券项目收支预算执行管理，严格按照合同约定或项目进度拨付债券资金，严禁超项目实施 进度拨款，严禁将债券资金滞留国库、沉淀在部门单位，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。各级自然资源部门和项目单位在确保资金使用合法合规、工程质量安全的前提下，加快项目建设和资金使用进度。

图：土储专项债发行流程示意图

近期，以北京、广东为代表的部分省份加快推进专项债收回收购存量闲置土地工作。2025 年 1—2 月 ，北京市公告北京市政府专项债券（一至四期）、(五至十七期)债券的募集资金。涉及土储专项债的有（三期）（七期）（八期）（九期）和（十期），发行明细详见下表。

表：2025年北京市专项债（三至十期）用于土储项目建设的项目发行情况（单位：亿元）

1.北京发行的土储类专项债并未用于收购闲置土地 

经统计，2025 年 北京市政府专项债券(一至十期)合计发行规模达531.47亿元，其中143.82亿元被用于32个土地储备项目。

北京发行专项债所支持的土储项目仍为传统一级开发项目，即在土地出让前，对土地进行整理、投资、开发的过程，不涉及收回收购存量闲置土地。

2. 项目偿债资金来源及偿债保障

偿债资金主要来源于项目对应的土地出让收入及安置房出售收入。经测算，各项目收益对本期债券本息的覆盖倍数在 1.29—756.68 倍之间，项目整体收益可实现债券本息覆盖。

截至 2025 年 2月13日，在广东省下属21个地级市中，已有至少11个地级市披露 了拟收回收购存量闲置土地信息，涉及地块共74宗，其中59宗完整披露了土地面积、拟收购价格等信息，土地面积合计达262.35万平方米，拟收购价格合计达192.46亿元， 拟收购单价平均值约为7336.05 元/㎡ 。

首先，从土地使用权人性质来看：

国有企业占比近八成，其中包括城投及其子公司，但也不乏民营企业受到土储专项债利好，其中包括已经出现风险的主体，这也符合242 号文“优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地”的细则。

其次，从土地性质来看：

1.拟收购土地用途涉及住宅用地、工业用地、商业用地、文化设施用地等多种类型。除了242号文中提到的“住宅用地和商服用地”之外，工业用地也是重要的拟回购类型之一。

2。土地出让时间大多为2021年之后，但也有2024年12月新出让的土地在本次拟回购名单当中。

3.土地来源多样，包括挂牌出让和拍卖出让获取的土地。

第三，从收购价格来看：

收购价格基本在原值的8 折以上，但其中仍有一部分土地的收购价格超过原值的100% 。在近年来土地市场持续走低的背景下，在原成交价八折以上的收购价格，对使用权人账面资产的影响相对较小。

表：广东省拟收购土地信息表

数据来源：各地自然资源局，中国土地市场网，财通证券研究所

近期，广东省各地市相继披露土地储备领域申报地方政府专项债券项目明细，广东省作为专项债券项目“自审自发”试点省份，本次率先发行收购存量土地的专项债，给市场释放了更加积极的信号。根据不完全统计，截至2月22日，广州、佛山、惠州、珠海、中山、江门等城市2025年度第一批拟使用土地储备专项债券拟收储价格合计超430亿元，本次广东省发行专项债约307亿元，是此前公示项目拟收储价格总和的七成左右，本息覆盖倍数在1.2—2.8倍之间。

表：广东省2025年政府专项债（八至九期）土储专项债发行情况一览表（单位：万元）

1. 投向领域。广东首批土储债共涉及86个项目，投向领域全部为土地储备，其中新增土地储备2个项目，分别位于汕头市、兴宁市。其余84个项目均为回收闲置存量土地。

2. 债券期限。债券期限均为7年（含5+2年期含权债券，即第5年末发行人具有全额或部分额度赎回选择权），实施方案测算可按第7年一次还本。

3. 土地规划用途。存量用地现状土地规划用途包括商服用地/居住/工业用地，收回/收购后调整为公服用地/居住用地/商服用地/工业用地等。

4. 资金规模。广东首批土储债共涉及86个项目，总投资在1千万至30亿之间，其中10亿元以内项目占大多数。另外，总投资中拟发行专项债券比例最高可以达到100%。

5.债券本息覆盖率。广东首批土储债共涉及86个项目，债券本息覆盖率位于1.2-3.61之间，大部分在1.2-1.5之间。

6.项目不要求硬性纳入"十五五"规划。

7.优先支持成熟度高的项目，比如广东首批土储债共涉及86个项目中，部分项目已经由当地市规划和自然资源局刊发收回土地公告，并订立收回土地协议。