——读懂国务院第二十一次专题学习

“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。”

这是2025年7月，习近平总书记在中央城市工作会议上，对当前和今后一个时期城市工作总体要求的精辟概括。这次会议对我国城镇化进程的判断是：“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”当年年底，中央经济工作会议把“高质量推进城市更新”列为扩大内需的重点任务之一。

2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》。这是我国首个城市更新领域的国家级专项规划，设定了到2030年和2035年双阶段目标，并首次在国家层面对居住空间、产业空间、公共空间设置量化指标：到2030年，累计改造城镇老旧小区11.5万个、危旧房50万套（间）、城中村4000个、城市地下管网36.5万公里、老旧街区厂区1500个……

         

来源：《城市更新“十五五”规划》

“十五五”开局之年，规划刚起步、工地正铺开，此时对“高质量推进城市更新、促进城市内涵式发展”加深理解、统一认识，至关重要。2026年9月8日，国务院第二十一次专题学习把这门“课”搬上了学习桌。

         

这是7月14日拍摄的改造更新后的四川省达州城市运动公园二期项目。新华社记者 王曦 摄

这次学习的主题里，分量最重的一个词是“内涵式发展”。

李强总理点出了判断依据：“人口形势、发展动能、房地产市场等发生深刻变化”。读懂这三个“变化”，需要放在更长的历史坐标中看。

数字往往更具说服力。

《2025年国民经济和社会发展统计公报》显示：2025年末，全国常住人口城镇化率达67.89%，比上年末提高0.89个百分点。

国际经验中，城镇化率接近或超过70%，被认为进入稳定发展期——我国正稳步抵达这一门槛。“十五五”规划《纲要》提出，到2030年常住人口城镇化率提升至71%左右。换言之，未来五年，中国城镇化率大约再提高3个百分点。相比之下，“十三五”期间提升了7.8个百分点、“十四五”期间提升了4个百分点——增速持续放缓，“快速长个子”的年代确实过去了。

外延扩张的旧引擎动力已不足，存量提质的新引擎必须点火。

住房城乡建设部摸底数据显示，全国2000年底前建成的老旧小区约22万个，涉及居民近3900万户。“十四五”时期，全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及4000多万户、1.1亿人；加装电梯12.9万部；更新改造供水、燃气、供热等地下管网84万公里。成绩可观，同时也说明“存量”大有可为。

从“十五五”时期城市更新主要指标看，除了城镇老旧小区改造和城中村改造数量有所下降，老旧街区厂区、危旧房改造、城市地下管网改造等指标均有大幅增长，同时新增了城市绿地公园改造提升、城镇房屋基础信息数字化率等指标，代表了“内涵式发展”的方向。

“内涵式发展”的白话译法，便是——城市不再向外“摊大饼”，而是向内“练内功”。

李强讲话中有一处排比耐人寻味——城市更新“成为现阶段城市工作的重要抓手，成为改善居住条件、增进民生福祉的重要途径，成为扩大内需、加快动能转换的重要载体”。

抓手、途径、载体，三词对应三个维度：工作方法、民生叙事、经济叙事。

民生叙事容易理解，比如老旧小区改造加装的电梯，解决的就是民众的“急难愁盼”。更值得注意的是经济叙事。

“十五五”期间，城市更新量化指标涵盖11.5万个老旧小区改造、50万套（间）危旧房改造、4000个城中村改造、36.5万公里地下管网改造、1500个老旧街区厂区改造提升等。有机构测算，“十五五”期间城市更新市场总容量约15万亿元至20万亿元。

当房地产开发投资进入深度调整，城市更新正在接棒成为中国城市的“第一动工现场”——不是简单的角色替补，而是发展逻辑的切换：从“卖地建楼”的一次性收益，转向“运营城市”的持续性收益。而这，也是总理说的“抓手”所在。

               

6月14日，人们在河北省石家庄工业遗址公园休闲游玩。该地前身为河钢集团石钢公司旧址，通过保护利用形成工业遗存景观，成为文旅和夜生活休闲为一体的特色主题公园。新华社发（梁子栋 摄）

“把最好的资源留给人民”。这句话，可能是整篇讲话最柔软也最有力的一句。

柔软，是因为它说到了人的心坎上；有力，是因为它划出了一条清晰的价值排序。过去几十年，在“土地价值最大化”的逻辑下，城市里最好的滨水岸线、老城核心地段，往往优先给了出价最高的商业开发。

而这次学习明确：盘活改造的公共空间、服务设施、生态资源，要优先用于满足民生需求。对照系其实早已存在——上海把黄浦江两岸从杨浦大桥至徐浦大桥45公里滨江岸线贯通开放，“还江于民”；石家庄在城市更新条例中写入“还空间于城市、还绿地于人民、还公共配套服务于社会”。

“城市不仅要有高度，更要有温度”。习近平总书记2023年上海考察时的讲话振聋发聩。这次学习的落点，是把“温度”嵌入资源配置的具体规则。

与之配套的是第二个“把”——“把解决群众急难愁盼摆在优先位置”。两个“把”合起来读，人民城市理念便不再抽象：最好的资源给人民，最急的事情先解决。

落实城市更新各项任务，李强提出三个“突出”：突出增强防灾减灾能力、突出提高宜居宜业水平、突出塑造城市特色风貌。读懂这一排序，需要理解背后的逻辑。

先提“突出增强防灾减灾能力”，抓手也讲得具体——“六张网”建设。2026年4月，中央政治局会议明确加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等“六张网”的规划建设。今年“六张网”及相关重点领域投资规模将超过7万亿元。机构估算，“十五五”时期，累计投资规模预计达26万亿元以上。其中，仅地下管网，预计总投资就超5万亿元，可拉动上下游全产业链发展，年均带动就业约280万个。

突出提高宜居宜业水平，要“统筹推进住房、小区、社区到城区的更新改造”，四个空间尺度层层递进，对应“好房子、好小区、好社区、好城区”建设逻辑。值得注意的是“积极导入新产业新业态”——更新不只是修房子，更是给城市换动能。深圳宝安福永街道的智美汇志产业园由5栋工业旧厂房改造而成，开园5年累计服务300余家企业，集聚直播电商上下游企业百余家，成为深圳首批直播电商创新示范基地；广州永庆坊通过“保留肌理+活化利用”，日均人流量增至1万人次，商铺出租率达95%。

突出塑造城市特色风貌，对“千城一面”的纠偏已持续多年。这次开出的药方是“注重发挥城市设计的引领作用，保护好景观格局、历史文脉，传承好城市记忆”。中国近700座城市，禀赋千差万别。“因风吹火，照纹劈柴”——顺着城市纹理下针，而不是挥着推土机蛮干，这八个字用来看当下的城市更新，再贴切不过。

               

这是4月11日拍摄的福建漳州龙江岁月景区及周边城市景观。新华社记者 姜克红 摄

城市更新，恰好卡在旧模式的断层带上。过去旧城改造背后，是土地出让金的滚动支撑；如今“土地财政”难以为继，地方正处化债进程中，而更新项目恰恰公益性强、回报周期长——用市场的行话说，“算不过账来”。

钱从哪儿来？如何可持续？这次学习给出的答案是“三条腿走路”。

第一条腿：政府投入。中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债等统筹使用。2024年起，财政部会同住房城乡建设部启动了支持部分重点城市实施城市更新行动有关工作，连续3年累计支持北京等50个重点城市先行先试；2025年，国家发展改革委设立中央预算内投资城市更新专项，2026年安排资金规模为970亿元，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施，惠及居民户数约800万户，并通过超长期特别国债安排1600亿元支持城市地下管网建设改造。

第二条腿：信贷金融支持。《城市更新项目贷款管理办法（试行）》已于8月底印发，指导银行业金融机构增强金融服务城市更新的精准性、适配性和有效性，助力高质量推进城市更新。

第三条腿：市场化工具。李强强调，要更好发挥市场力量作用，加强信贷支持，完善城市更新基金等金融工具，构建多元化可持续投融资体系。公开数据显示，截至2025年，全国已有28个城市设立城市更新基金，总规模逾4550亿元，社会资本占比普遍超过六成。落地规模最大的上海城市更新基金达800亿元。

与此同时，2025年12月，国家发展改革委发布《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》，首次将“城市更新设施”作为独立资产类别纳入——老旧街区、老旧厂区更新改造项目从此有了资本市场退出通道。

基金在前端输血，REITs在后端接血，“投资—建设—运营—退出—再投资”的闭环一旦转动起来，“可持续”三个字才算真正落地。

北京朝阳劲松北社区的探索可作注脚。政府与社会资本共担改造成本、共享改造收益，企业以“改造+运营”形式参与自选类和提升类项目，将旧车棚等闲置空间改造为社区食堂、便民菜站等，通过租金和服务收入逐步回收成本。企业的盈利来源包含了闲置空间运营收入、物业服务收入、停车管理收入和少量政府补贴——“微利可持续”，不求一夜暴富，但求细水长流。

李强强调，要加快完善政策制度体系，强化法治保障，根据城市更新的实践需要，适时调整优化规划、用地、财税、金融等方面的相关政策、法律法规和标准规范。

这里可能藏着未来几年最值得观察的变量。

目前，深圳、上海、北京、广州、石家庄等城市已相继出台城市更新条例，把成熟经验上升为地方性法规。全国层面，城市更新相关立法工作正在加快推进。配套政策同样在密集出台——“先体检后更新、无体检不更新”的工作机制已从试点转为前置程序，截至2025年，全国297个地级以上城市和152个县级市已全面开展城市体检。

从“项目”到“制度”，这是一个领域走向成熟的标志。当城市更新各方面的政策制度保障体系日益完善，这场长跑才会有更多人参与、跑出更好的成绩。

城市下半场，比的不再是谁摊得大，而是谁练得深；不再是谁长得快，而是谁走得远。

文章来源：中国发展改革