政府和社会资本合作存量项目再谈判路径的困局与破局

随着《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（下称《指导意见》）的出台，存量PPP项目规范实施被提上新高度。然而，政策本意为化解风险，却可能在实务中受到地方财政压力、官员问责风险交织等形成的阻力“墙”，本文试图剖析合同再谈判的决策风险与诉讼路径的法律不确定性，尝试提出一条务实的破局之道。

近期，贵州仁怀市部分PPP项目被政府方强制接收事件引发广泛关注，虽然个中真实原因尚不可知，但犹如镜子映照出存量PPP项目的普遍困境：许多项目政府方因财力困窘难以正常履行支付责任，只能拖延结算、以社会资本方违约为由抢先解除合同，甚至采取强制接管方式破局，根据我们的工作经验这些情况并非孤例。

《指导意见》颁布旨在为存量PPP项目的平稳运行提供顶层设计，其核心思路是“分类施策”“依法履约”，鼓励通过友好协商等方式化解风险，但现实中的结构性压力却使得合同再谈判基础十分脆弱，各方被被动导向负面博弈或僵持，政策效果大打折扣。

理论上，合同再谈判是解决存量项目履行不畅的经济高效方式。但事实上，政府方除非是为降低支出责任等有利事项，否则普遍存在“不敢谈、不愿谈”畏难态度，核心症结在于顾虑决策合规风险。

“平等协商”的宣示性要求难以打消地方政府在再谈判决策中的合规顾虑，现实破局通常是提级处理，如《甘肃省人民政府办公厅关于印发<规范政府和社会资本合作存量项目建设运营实施方案>的通知》 （甘政办发 〔２０２５〕５９号）根据新政要求，规定在省级层面成立规范 PPP存量项目建设运营工作专班,加强对规范存量项目建设运营的组织协调与跟踪问效，这种做法具有重要意义。

根据上述文件，工作联动机制的原则要求为“省级统筹、市县主责”，专班工作主要是协调跟踪，市县政府履行属地主体责任,行业主管部门落实监管责任,实施机构加强资产管理,财政部门做好预算和债务管理，重点高风险项目由工作专班督办,中风险项目由市州政府牵头处置,低风险项目由所在地政府组织实施机构与项目公司优化建设运营方案,推进风险化解。

从公开文件无法获悉专班是否将对项目争议作实质性决策，如果只是形式上的协调，可能仍无法有效解决地方政府在项目再谈判过程的合规性顾虑。

因为，目前政府和社会资本合作存量项目陷入困境，政府方认可应付债务但因财政瓶颈无法足额支付只是其中一类争议情形，处理模式相对成熟；另有许多尚卡在违约责任、终止补偿认定等较前环节，进而影响项目结算，由于特许经营项目法律责任的因果链条通常环环相扣，如前期“瘦身”入库导致项目实际投资额回弹，又如政府方工作程序瑕疵拖累工期、项目公司后期因政策剧变无法再完成既定融资等，违约责任并不能完全归咎社会资本，而项目风险分配体系的特点容易导致社会资本处于不利地位，此外，政府方也倾向拖延或通过司法程序进行决策“背书”，各方维护自身利益的博弈容易使项目陷入僵局，严重影响公共利益。

我们建议，借鉴以往制定地方政府隐性债务口径和认定标准成熟做法，在更高政策层面制定政府和社会资本合作存量项目分类处置指引文件，提供相对统一的各类问题判断标准及处置指引，解决政府和社会资本（尤其是国有企业）在项目再谈判中的决策依据问题；遵照党中央关于坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面的重要部署，借鉴多元化化解社会矛盾领域的相关有效做法，建立快速调处机制，并明确相关调处文件在决策体系中的合规地位。

政府和社会资本合作存量项目争议与一般市场化项目争议相比，主要特点之一在于项目合作方（尤其是政府机构和国有企业）由于自身内部机制无法完全按照市场化规则采取行动，因此，如能在相当程度上解决其内在机制阻碍问题，将有利于实质推动存量项目社会矛盾的妥善化解。（完）

作者：卢清华 刘亚元