行业动态 | 新机制框架下的经济增长目标引领与PPP项目推进

目标引领增长是中国实现经济快速增长的关键性实践。每年年初，中央政府都会在政府工作报告中明确当年的经济增长目标，由此激励各级地方政府以此目标为政策靶向、充分运用各类治理工具积极推动目标实现。关于目标引领增长的实践机制，主要是地方政府往往通过“有形之手”将资源优先配置于能够在短期内刺激经济增长的领域，并积极安排配套项目资金，大力扩张经济建设项目规模。2014年9月，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提出大力推广PPP模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资和运营。此后，国内PPP模式快速发展，成为地方基建投资的主要模式。

伴随PPP签约落地速度加快，地方政府财政支出压力随之增加，这推高了PPP项目合同的预期违约风险，项目签约后发生合同再谈判的可能性也随之增加。上述现象在非使用者付费和国企参与的项目中显现尤为明显。鉴于此，2023年11月，国家发改委和财政部发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，要求PPP项目聚焦使用者付费，全部采取特许经营模式。

中央政府通过设定经济增长目标推动地方经济增长。在“下管一级”的行政组织管理制度下，上级组织部门负责下级党政领导干部的选拔和任命，这使得下级有动力按照上级制定的目标来制定自身的任务计划。因此，在全国经济增长目标制定以后，各级地方政府会依此出台各种配套政策，保证经济增长目标的实现。并且，地方政府间存在横向竞争，使得地方政府会在上级确定的经济增长目标基础上进行不同程度的加码。

为了实现经济增长目标，地方政府会主动选择对地区内经济活动施加影响。其中，基建投资是短期内拉动经济增长的最有效手段。因此，地方政府通常会调动其自身掌握的资源，加快地区内基建项目签约进程，从而快速形成实际投资。

较之上级政府制定的经济增长目标，地方政府自身制定目标的加码幅度越大，则其面临的经济增长压力越大。此时，在PPP新机制框架下，地方政府加速本地已发起基建项目签约的动机也越强。

根据我们对2014-2018年发起的PPP项目进行追踪观察并测算发现，地级市经济增长目标高于其所在省份的目标值每增加1个百分点，当期PPP项目签约的概率平均增加 22.88%。

图1 经济增长目标加码与PPP项目签约耗时

图2 经济增长目标加码与PPP项目签约概率

固然，地方政府通过加速项目签约进程实现了地方经济的快速增长，但这种经济增长模式亦会增加当地财政风险。一方面，短期内大量基建项目集中签约，会极大提高地方财政压力，对地方财政可持续性造成挑战。PPP项目在建设运营期间的成本需由地方财政部分承担，因此 PPP 项目集中签约会导致后续 10-30 年间的地方财政在这些项目上的支出规模增加，而地方一般公共预算收入规模一旦难以与之匹配，就可能引发地方财政风险。对于PPP项目而言，这意味着项目执行遇到困难，可能产生违约或者需要进行再谈判。

另一方面，在过高的经济增长压力下，地方政府有动机放松对PPP预算支出责任的约束，这可能导致财政风险累积。根据前文所述，财政部规定地方政府承担的所有PPP项目的财政支出占一般公共预算支出的比重不得高于10%，但在进行财政承受能力论证时，上述约束性指标的分子（每一年度地方政府承担的PPP项目财政支出责任）在项目签约时就已经由政府与社会资本方双方协商确定，而分母（每一年度地方一般公共预算支出）只能是预测值，由地方政府根据未来财政情况综合估计得到。

实践中，地方政府有动机乐观估计当地的未来财力，高估项目建设运营期的一般公共预算支出增长率，通过“吹大分母”的方式扩充“分子”的空间，使得地区内PPP项目短期内成功签约。在PPP项目财承论证时，地方政府面临的经济增长目标压力越大，就越有动力高估当地一般公共预算支出增长率。如果项目进入执行阶段后，地方财力不及预期，PPP项目预期可能面临着合同“违约”。一些已开工PPP项目为了能够延续执行，将不得不重新调整合同条款，即进行合同再谈判。地方政府经济增长目标的加码幅度越大，已签约项目合同的预期违约风险越大。

根据我们测算，2014-2018年发起的PPP项目有近一半其所在地政府高估了未来财政支出能力，引致合同预期违约风险。并且，预期违约风险较高的项目在签约后发生合同再谈判的可能性越大；上述现象在非使用者付费类项目和国有企业参与的项目中尤为突出。

图3 PPP项目合同预期违约风险分布

基于此，在PPP新机制的推进中主要有三方面政策启示：

第一，地方政府在通过发起公共投资项目来促进经济增长时，应当妥善处理好经济增长目标与财政纪律之间的关系，依法依规有序推进项目建设。同时，有必要对现行政绩考核指标体系进行适当调整，从以经济增长速度为核心逐步转变为以高质量发展为核心，在关注经济总量的同时兼顾经济发展的质量。

第二，地方政府应按照PPP新机制的指导意见要求，在发起项目时做好充分的财政可行性论证工作，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证，并且要严格限制PPP项目中的政府预算支出条件。

第三，在PPP新机制贯彻落实的过程中，应加大对社会资本产权的保护力度。新机制下发起的PPP项目在签订特许经营协议时，要明确对社会资本的产权保护，加大对政务失信行为的惩戒力度。特许经营协议应明确约定地方政府与特许经营者双方的权利、义务和责任，并事先约定再谈判的触发条件和程序，以防止投机性谈判。一旦特许经营协议签订，必须严格执行，不得随意调整。

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