行业动态 | 万亿资金“带火”基建新周期，专项债如何“赋能”基建投融资

2025年，中国专项债政策迎来历史性变革：发行规模或将突破4.5万亿元，投向领域首次采用“负面清单”管理，资本金比例上限提升至30%，并试点“自审自发”机制。这一系列政策组合拳，标志着专项债从“稳增长工具”向“高质量发展引擎”的跃迁。截至2025年3月，一季度新增专项债发行规模已达2400亿元，四川、山东等经济大省领跑，资金加速流向交通、新能源、城市更新等关键领域。专项债不仅在稳投资、扩内需中扮演关键角色，更通过精准投向重点领域，为基建投融资模式创新提供了新的可行路径，也将最终实现从“稳增长工具”向“高质量发展引擎”的实质性转变。

然而，在规模扩张的同时，项目收益失衡、资金挪用风险、隐性债务置换争议等问题依然凸显，需谨慎并加以防范。本文将从专项债的最新政策变化、特点及要求、对基建投融资的赋能作用、在实践中的误区风险等维度，深入剖析其对基建投融资的赋能效应，并结合现实提出相关建议。

（一）投向领域的三大结构性变化 

1、领域扩容：从“正面清单”到“负面清单” 

（1）明确禁止类项目：楼堂馆所、形象工程、一般房地产等5大类被列入负面清单，未禁止领域均可申报，释放地方政府在谋划项目时的空间。  

（2）新增四大领域：2025年进一步扩大专项债使用领域范围，首次将收购存量商品房、盘活闲置土地、城市更新、战略性新兴产业基础设施纳入专项债支持的范围。 

2、资本金突破：撬动杠杆倍数升级 

（1）允许作为资本金的行业范围扩大：信息技术、生物制造等25个领域可申请资本金，相较于2024年增加40%。  

（2）用作资本金的比例上限提升：各省资本金使用比例从25%提至30%，单项目最高可撬动7倍社会资本。  

3、区域分化：经济大省“挑大梁”与风险地区严控 

（1）试点省份优先：北京、广东等10省市获“自审自发”权限，项目落地周期大幅缩短。  

（2）高风险地区限制：债务风险红色区域禁止新建城市轨道交通、文旅项目，防止盲目扩张。  

（二）专项债发行的三大新特点与政策要求

1、发行节奏上：从“匀速推进”到“靠前发力”，主要体现在： 

（1）一季度集中放量：2025年1-3月新增专项债发行2400亿元，占全年计划20%，四川、山东等地率先启动重大项目。  

（2）为续建项目开辟“绿色通道”：已审核项目无需重复申报，直接续发债券，确保资金不断档。  

2、管理机制上：从“中央集权”到“地方自主”，主要体现在：

（1）审核权限下放：试点省份自主筛选项目清单，省级政府审核后直接发行，压缩审批时间至30天内。  

（2）动态监测强化：财政部穿透式监管系统实时追踪资金流向，违规挪用将触发“红黄牌”预警。  

3、收益平衡上：从“硬性约束”到“弹性补偿”，主要体现在：

（1）财政补助兜底：允许以其他项目收益、政府性基金收入补充偿债缺口，省级政府承担最终偿付责任。  

（2）资产证券化退出：鼓励将运营稳定的基建项目资产打包发行REITs，实现“投资-运营-退出-再投资”的闭环。 

专项债作为一种重要的财政政策工具，通过发行债券筹集资金，支持重点领域和重大项目建设，支持民生领域补短板，增强社会公共服务能力。专项债作为现阶段地方政府合法合规的融资工具，还突破了传统基建融资对银行贷款和平台公司的依赖，其对我国基建投融资的“赋能”体现在以下几点：

（一）破解基建融资结构性矛盾

根据财政部数据，2024年新增专项债规模达3.9万亿元，创历史新高，2025年额度进一步向土地储备、保障性住房等民生领域倾斜。

1、对冲土地财政缺口：2025年土地出让收入预计减少5%（约1400亿元），专项债增量资金6350亿元有效填补缺口，推动广义基建投资增速超5%。  

2、降低融资成本：专项债利率普遍低于商业贷款（2025年3月平均发行利率2.89%），通过“专项债+市场化融资”组合，降低综合融资成本20%-30%。 

3、撬动社会资本：资本金比例提升至30%，结合PPP、REITs等工具，杠杆效应可达1:5以上。例如，某高铁项目通过专项债资本金撬动银团贷款120亿元。天津曾通过专项债撬动社会资本参与新基建，形成“财政资金+社会资本”的多元融资格局。

（二）发挥乘数效应，扩大有效投资

专项债的发行不仅直接增加基建投资的资金来源，更通过“四两拨千斤”的杠杆作用，撬动金融机构配套融资和社会资本参与。根据政策规定，专项债可作为符合条件的重大项目资本金，通过“债贷组合”模式，20%的资本金可撬动4倍左右的银行贷款。例如，内蒙古集大高铁项目中，专项债占资本金比例达63.8%，这就显著减轻了地方政府的融资压力，保障了项目推进。据中信证券测算，专项债资本金政策实施后，仅银行信贷就可为基建投资新增7000亿至8000亿元贷款的融资规模，极大提升了基建投资的资金供给能力。

（三）优化资源配置，聚焦重点领域

一直以来专项债实行“资金跟着项目走”的原则，通过严格的项目审核和投向管理，确保资金精准流向经济社会发展的关键领域。截至2023年，专项债投向已从传统的交通、能源等9大领域扩展至11大领域，新增新能源和新型基础设施。2025年政策进一步明确，专项债可统筹用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房，凸显了其在民生工程和国家战略中的导向作用。例如，广东“工业上楼”产业园、咸宁数智新基建等项目，均通过专项债资金的支持，加速了区域产业升级和数字化转型。

专项债作为地方政府基建融资的重要工具，在稳投资、扩内需中确实发挥了关键作用。然而，随着政策迭代变化和实践的不断深化，其在基础设施项目中的使用仍存在一些突出的误区，亟待规范与改进，否则将会出现较大的风险。

误区一：功能及作用偏离——专项债沦为“隐性债务置换工具”

据了解，2024年专项债中约40%用于置换隐性债务，部分省份将专项债资金用于偿还企业欠款或平衡一般公共预算，违背“收益自平衡”原则。还有部分省份通过“特殊新增专项债”的方式来置换存量债务，导致新增投资空间被大幅挤压，都使得专项债失去了其应有的功能和作用。

误区二：项目申报“重量轻质”——前期论证流于形式

主要表现为：部分地方政府为争取额度，仓促申报项目，存在“三虚”问题：一是虚增收益：通过中介机构编造收入预测（如某文旅项目门票收入虚报3倍）；二是虚构要件：伪造用地预审、环评等文件；三是虚列内容：将已完工项目重新包装申报。

误区三：收益测算与运营脱节——“重建设、轻运营”现象普遍存在

主要表现为：部分项目建成后运营收益不足预期，如某高铁站综合枢纽因客流不足，商业租金收入仅为预测值的40%，其他还要依赖财政补贴偿债。2023年全国10省份专项债付息支出占比超10%，青海、甘肃等地普遍面临偿债压力。

误区四：资金管理较为粗放——穿透式监管落地难

主要表现为：2024年审计发现，12%的专项债资金被挪用至“三保”支出、购买理财等非合规领域，且34%的项目存在资金沉淀。例如，某市将5亿元专项债用于产业园区土地购置，违反“负面清单”规定。

误区五：市场化机制普遍缺失——信用评级与风险定价失灵

主要表现为：利率与地方财政风险脱钩（如青海与广东发行利率差异不足10BP），导致高风险地区过度融资。市县项目风险差异被省级信用兜底掩盖，加剧隐性担保预期风险。

误区六：与其他融资工具协同不足——未能形成“组合拳”效应

主要表现为：专项债与PPP、EOD等模式存在“政策打架”现象。例如，EOD项目因《实施导则》禁止政府投入，被误判为不可使用专项债，实际上合规项目可通过“生态治理收益+特许经营”实现资金闭环。

上述误区都能带来专项债在基建投融资项目使用过程中的较大违规风险，主要变现为：一是投向领域不合规的风险：部分地方政府为争取资金，可能将专项债违规用于竞争性领域或形象工程，违反负面清单管理要求；二是项目审核不严的风险：若项目前期论证不充分，可能导致资金闲置或项目收益无法覆盖成本，引发债务违约风险；三是增加隐性债务风险：个别地区通过“明股实债”“违规担保”等方式变相融资，触碰政策“红线”，可能增加隐性债务规模。

破解专项债在基建投融资领域的误区，唯有坚持“借、用、管、还”全流程规范，强化政策落地的刚性约束，才能充分释放专项债的政策效能，实现基建投资的高质量发展。

（一）严把项目审核关，提升储备质量。加强项目前期论证，建立跨部门联合审核机制，重点审查项目合规性、收益可行性和融资平衡方案。推广“自审自发”试点经验，下放审核权限的同时，强化省级政府的监管责任，避免“一放就乱”。

（二）强化投向监管，回归公益属性。严格执行专项债投向“负面清单”管理，加大对违规投向的查处力度。重点支持新基建、民生工程等领域，如保障性住房、冷链物流等。同时，应建立项目动态调整机制，对低效项目及时收回资金，可重新分配至优质项目。

（三）健全风险防控体系，筑牢安全底线。完善专项债偿债备付金制度，鼓励有条件地区提取不低于5%的偿债准备金。建立项目全生命周期风险评估机制，对高风险项目提前预警。此外，应严禁专项债与隐性债务挂钩，加强融资平台公司市场化转型，杜绝违规融资行为与新增隐债的风险。

（四）加强资金绩效管理，防范闲置挪用。建立专项债资金使用进度通报机制，对闲置资金及时调整用途。依托信息化手段实施穿透式监管，动态跟踪资金流向，确保专款专用。同时，将资金使用效率纳入地方政府绩效考核，倒逼基层加快项目实施。

专项债作为基建投融资的重要引擎，正通过规模扩容、结构优化和机制创新为经济高质量发展带来新动能。然而，其效能的充分释放离不开政策的精准引导、市场的深度参与和风险的有效防控。未来，还需进一步发挥专项债的制度优势，在赋能基建投融资的同时，构建可持续的发展模式，实现稳增长与防风险的动态平衡，更需进一步完善监管体系，推动专项债从“规模扩张”向“质量提升”转型，使其真正成为基建投融资的“源头活水”，为我国经济长期向好奠定坚实基础。