【行业洞察】探讨“六分开”制度与全过程工程咨询如何实现耦合联动效应

文 / 赵文博

中国工程咨询行业形成之初，全过程工程咨询就是明确的发展方向，但是受制于行业实力和行业管理因素，一直没有得到充分的发展。党的十八大以来，随着投融资体制改革的深入推进，基于项目全生命周期理念的一体化咨询受到广泛重视。行业主管部门陆续出台政策，大力推动全过程工程咨询发展。

国家发展改革委联合住房城乡建设部印发的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）指出：“随着我国固定资产投资项目建设水平逐步提高，为更好地实现投资建设意图，投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强。这种需求与现行制度造成的单项服务供给模式之间的矛盾日益突出。”因此，有必要创新咨询服务组织实施方式，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式。以投资决策综合性咨询促进投资决策科学化，以全过程工程咨询推动完善工程建设组织模式，文件从鼓励发展多种形式全过程工程咨询、重点培育全过程工程咨询模式、优化市场环境、强化保障措施等方面提出一系列政策措施。

目前，全过程工程咨询业态蓬勃发展，已经成为我国建筑市场的重要组成部分。随着政府对基础设施建设的投资逐渐加大，以及对工程质量的要求日益严格，全过程工程咨询业态的市场需求日益增长，已经成为当今工程咨询行业的一个重要发展方向。

通过中国招标投标公共服务平台和中国政府采购网查询，获取到2017年—2022年全过程工程咨询招标采购的有效项目记录4123条，成交额总计约448亿元。可以发现，全过程工程咨询招标采购的数量和成交金额呈现约50%的逐年增长速度。

全过程工程咨询模式下，咨询单位站在一个全局的高度梳理项目，以全生命周期的视角去思考和布局，通过系统化的思维，整合碎片化资源，弥补政府投资项目“六分开”制度的不足，在“六分开”制度中起到了相互衔接、补偏救弊的作用。

通过全过程工程咨询，将规划、立项、设计、招标、施工、监理和运营等阶段有效地衔接起来，形成一条完整的链条。这样，各个阶段之间的衔接更加顺畅，避免了相互干扰和信息重复等问题，从而提高了工程质量和效率。具体而言，它可以帮助实现以下目标：

促进信息共享和沟通。全过程工程咨询取代了碎片化的咨询服务，能够提供一体化、全面的工程咨询服务，促进不同部门之间的信息共享和沟通，有助于减少信息不对称和偏差，提高各部门的配合程度，降低沟通成本。

优化资源配置。全过程工程咨询模式下，咨询单位能够统筹考虑整个项目的资源需求，并根据各部门的专业能力和资源状况，合理分配任务和资源，避免资源浪费和重复购买，提高资源利用效率。

提高决策效率。“六分开”制度下各部门的运作机制各有不同，项目在不同阶段无法实现顺利高效衔接，降低了决策效率。通过全过程工程咨询，可以协助政府建立统一的部门对接机制，确保各部门在决策过程中能够快速响应、协同配合。如“联合审批制”“缺席默认制”，减少决策过程中的扯皮和推诿现象，提高决策效率。

加强监督和评估。全过程工程咨询机构可以协助监督部门制定统一的监督标准和评估方法，增加绩效评估工作的抓手，对“六分开”制度下实施主体部门的工作绩效进行评估和监督，增强监督力度，提高工作质量。

在全过程工程咨询中，项目管理作为贯穿项目全过程工程咨询的一条管理服务主链，站在实现建设产品价值的视角，串联、融合各阶段的咨询服务，充分展现项目产品价值和全过程工程咨询服务价值，更加强调咨询价值的整合与传递，形成了全咨服务模式与传统碎片化咨询服务模式最为明显的区别，充分彰显了“全咨”服务的魅力所在。所以说，项目管理是全过程工程咨询至关重要的灵魂，在项目建设中具有不可替代的统筹和协调作用^[3]。全过程工程咨询项目管理的介入点可以是从项目筹建期开始，也可以是在项目建议书编制阶段甚至拿地阶段开始。全过程工程咨询项目管理的结束点可以是项目竣工结算乃至审计、资料档案进馆备案阶段，甚至还可以到试车运营或项目生命期的结束。

在“六分开”制度下，重点局所承接的项目管理，主要是对于工程施工阶段的现场管理。项目移交到重点局的时候，已经由其他主管部门实施完成了立项、可研、勘察、设计、造价编制工作，重点局所承担项目管理的主要工作任务是对施工单位和监理单位进行安全、进度、质量、人员管理，对于之前的咨询工作成果只能被动接受，难以主动干预。因此，二者介入的时间不同，工作范围不同，内涵不同，目标也不尽相同。

综上，全过程工程咨询的项目管理与重点局在施工现场的项目管理存在一定矛盾和统一的哲学关系。不可否认的是，全过程工程咨询的项目管理与重点局的项目管理在一定程度上存在重叠。重点局的项目管理往往偏重于单位的管理，更加关注保障施工进度。而全过程工程咨询的项目管理的核心价值在于将工程所有阶段、链条上所有咨询业务进行整合，主要聚焦于项目的优化，更加注重设计与施工工艺的整体协调和沟通，将各种咨询价值传递给业主和施工方，帮助业主更好地了解施工过程中的细节和问题，并为施工方提供更加全面和专业的项目管理服务，形成一种全面的、系统化的项目管理方式。重点局和全咨单位在实践中可以通过协调，发挥各自的优势，消除冲突，实现项目的提质增效。

在全过程工程咨询工作推进过程中，重点局可能会提出项目管理配置冗余的观点，如确需削减全过程工程咨询的项目管理，可酌情考虑减少项目管理中关于现场管理的部分酬金，但不宜将全过程工程咨询的项目管理全部取消实施，否则将会失去全过程工程咨询的核心竞争力和核心价值。

某地实施“六分开”制度多年，新建城市会展中心项目采用全咨模式，全咨的范围包含可研、勘察、初步设计、招标、造价、监理和项目管理。全咨实施过程中，优化了项目推进机制，提升了项目的品质，起到了降本增效的效果，工程建设参与的各方均实现了共赢。

全咨协同优化机制。全咨单位积极对接联络发改委、资规局、住建局、招标局、审计局、财政局、重点局等部门，改变了各部门独立办公的模式，打破了部门壁垒，形成了部门联合评审机制、缺席默认制，明确各部门职责和权利，在行政监督审计、绩效考核、项目后评价方面提出多项建议并编制实施方案，提高了沟通效率和决策速度。

全局视野提高质量。全咨单位站在全生命周期的角度推进和优化项目，咨询成果具有连贯性、高效性、及时性和全面性。上一个阶段能够指导和衔接下一个阶段，下一个阶段的工作可以在上一个阶段甚至在项目启动阶段即实施准备工作，并站在后期的角度谋划前期的工作，大大提高了工作效率和项目推进速度。本项目中，项目设计阶段就提前开展工程施工市场调查，为施工招标文件编制提供底层数据。全咨单位在方案设计阶段组织多个相对独立的设计团队编制多个方案进行比选，在充分讨论的基础上形成了最终的方案设计，并为业主方提供多元化的选择。在方案设计的基础上编制可行性研究报告，由于设计深度达到并超过了发改部门的要求，高质量的可研报告一次性通过评审。设计阶段同步启动高质量的造价编制，同时根据造价及时调整设计标准，将全过程造价控制工作夯实，保障工程各阶段的政府投资均不超过预算。

优化设计凸显价值。施工图设计阶段全咨单位通过设计优化，将桩基形式由桩基础改为独立基础，单项工程节省约50万元，节约工期45天；将顶部送风的空调形式改为落地喷口送风形式，提高冬季供热效果的同时减少安全隐患；将单独建设的消防水塔优化为屋面消防水箱，节约占地和资金的同时提高了美观性；对室外停车场平面图设计进行布局优化，在面积不变的前提下增加16个车位。经初步测算，全咨单位加快进度约18%，节约资金13%，综合效益提高21%。

政府投资项目“六分开”制度下，政府各部门配合过程中客观存在条块分割严重、沟通成本高、监管困难等诸多弊病。通过全咨单位介入，统筹资源，将咨询链条上的业务进行整合衔接，能够有效实现对“六分开”制度的补偏救弊作用，“六分开”制度下的实施主体是政府部门，全过程工程咨询的实施主体是全咨单位，政企耦合联动，起到了画龙点睛的效果，由全过程工程咨询企业通过项目管理作为主线查缺补漏，是当前经济形势下工程行业升级发展的神来之笔。